Konkurrencenævnets årsberetning 2009

Baggrunden er, at servicekontrakterne skal fornyes fra 2011 på de ruter, der ikke kan beflyves på kommercielle vilkår. Konklusionen i undersøgelsen er klar: Det kræver grundig forberedelse, hvis andre end Air Greenland skal have en chance for at byde på ruterne. Udbudsmaterialet skal være detaljeret og som minimum udarbejdes også på engelsk; måske tillige fransk af hensyn til eventuelle canadiske interesserede. Desuden skal hele udbudsprocessen markedsføres overfor mulige egnede luftfartselskaber, idet man ikke kan forvente, at de af sig selv følger med i grønlandske forhold. Endelig skal kontrakterne ikke spænde over for lange åremål, da det i sig selv vil favorisere Air Greenland. Af samme grund bør ruterne også udbydes sekventielt (ikke alle ruter samtidig).

Også telebranchen ser så småt ud til at blive åbnet op for konkurrence. Naalakkersuisut har for nylig godkendt oprettelsen af et trådløst it-netværk i Nuuk; stillet til rådighed af en anden aktør end Tele Greenland. Konkurrencenævnet vandt i efteråret 2008 to vigtige sager ved Østre Landsret. Hermed er det nu fastslået endeligt, hvordan begrebet ”offentlig regulering” i konkurrenceloven skal forstås. En virksomhed er således ikke undtaget fra konkurrenceloven, blot fordi det offentlige ejer virksomheden. Alt i alt et godt år for konkurrencen i Grønland i den nye konkurrencelovs første ”leveår”. Oven i købet med tegn på endnu mere opmærksomhed omkring forbedring konkurrencen fremover til gavn for os alle.
God læselyst!
Carl-Aage Skovaa
Formand for Konkurrencenævnet

Konkurrence om
flytrafik i Grønland

I 2011 er det 10 år siden flytrafikken i Grønland blev liberaliseret. Med liberaliseringen fulgte den aktuelle opdeling i servicekontraktruter, hvor Selvstyret giver tilskud til beflyvning, og kommercielle ruter, hvor der er fri  konkurrence. Servicekontraktruterne tegner sig for 15-20 % af passagertrafikken i Grønland, mens 75-80 % er på de kommercielle ruter.(1)

Liberalisering er som udgangspunkt en fordel, hvis der skabes konkurrence. På de kommercielle ruter i Grønland kan konkurrence sikre lavere priser og bedre service end på et reguleret marked.

Konkurrence om servicekontakterne kan samtidig sikre, at Landsstyrets tilskud rækker længst muligt. Konkurrencetilsynet markerer 10-året med at se på mulighederne for at fremme konkurrencen om den grønlandske flytrafik. Hidtil har konkurrencen været beskeden. Ganske vist har Air Greenland fået konkurrence på trafikken til og fra Grønland, hvor både SAS og Air Iceland har fløjet. Men SAS har nedlagt ruten mellem Kangerlussuaq og København, og Air Greenland møder fortsat ikke konkurrence på de kommercielle indenrigsruter. Desuden er det kun få konkurrenter til Air Greenland, som har budt på og vundet en servicekontrakt.

Konkurrencetilsynets undersøgelse har afdækket muligheder for at fremme konkurrencen om flytrafikken i Grønland.

(1) Kilde: Grønlands Lufthavnsvæsen, ”Årsrapport 2007”.

For det første har Selvstyret flere muligheder for at lægge fremtidens udbud af servicekontrakter bedre an for konkurrence. Mest oplagt er det, at hyppigere udbud kan gavne konkurrencen. Hyppigere udbud kan opnås med kortere kontaktperioder, men som følge af store investeringer ved etablere sig i Grønland, er en sekventiel afvikling af udbuddene umiddelbart det mest oplagte middel. Desuden kan en bedre markedsføring af og åbenhed om fremtidige udbud øge chancen for, at andre end Air Greenland byder på servicekontrakterne.

For det andet kan rammevilkårene bruges til at aktivt at fremme udviklingen af konkurrence. Konkurrencetilsynet vil selv øge sit fokus på konkurrenceadfærden. Om nødvendigt er Konkurrencetilsynet klar til at bruge beføjelserne i den nye grønlandske konkurrencelov fra marts 2008. Derudover ser Konkurrencetilsynet muligheder i, at Selvstyret med nogle konkrete ændringer i reguleringen kan lette adgangen til markedet for nye operatører. Ændringerne omfatter blandt andet forholdene omkring adgang til lufthavne og helikopterlandepladser i Grønland.

Bedre udbud af
servicekontraktruter
Konkurrencetilsynet har som det første undersøgt, om konkurrencen om servicekontrakterne for de underskudsgivende ruter kan fremmes. Temaet er højaktuelt af to grunde. Den ene er, at Selvstyret i løbet af 2009 kan forventes at indbyde til licitation over nye servicekontrakter. Den anden er, at Air Greenland ved det seneste udbud i 2005 vandt alle servicekontrakter på flyområdet bortset fra Østgrønland, hvor Air Iceland fik opgaven.
Konkurrencetilsynet har i undersøgelsen set på udbudsbetingelserne fra udbuddet i 2005 og på anbefalinger og praksis i en række andre lande med udbud af underskudsgivende flyruter. Landene omfatter USA, Canada, Australien, Norge, Island og 10 EU-lande, som alle har udbud af underskudsgivende flyruter i egne med tynd befolkning og/eller hårde klimatiske forhold.2 Endelig har Konkurrencetilsynet interviewet personer i flyselskaber, som potentielt kan have en interesse i at gå ind på markedet i Grønland.

Konkurrencetilsynet konkluderer ud fra undersøgelsen, at Selvstyret har flere konkrete muligheder for at udvikle konkurrencen om servicekontrakterne. I forhold til udbuddene i 2005 peger Konkurrencetilsynet på tre konkrete muligheder, jf. Tabel 2.1.

Hyppigere udbud
Den første og mest oplagte mulighed for Selvstyret til at fremme konkurrencen om de grønlandske servicekontrakter er at afholde udbud hyppigere end i dag, hvor der går mindst 5 år mellem udbuddene. Hyppigere udbud kan fremme konkurrencen om servicekontrakterne, fordi de negative konsekvenser af at tabe et udbud bliver mindre. Selskaber, der taber en rute, vil hurtigere få mulighed for at vinde en anden rute, jo hyppigere udbuddene  forekommer.

Selvstyret kan dreje på to håndtag for at øge hyppigheden af udbuddene. Det ene er at forkorte kontraktperioden, det andet er at afholde udbuddene sekventielt i stedet for simultant som hidtil. Begge håndtag har deres fordele og ulemper, og de hænger i  nogen grad indbyrdes sammen. Selvstyret bør derfor se på de to håndtag i sammenhæng og ikke hver for sig.

Korte kontraktperioder er det ene håndtag til at øge hyppigheden af udbudene. På den ene side er korte kontraktperioder en fordel ud fra et konkurrencehensyn. For det første bliver de negative  konsekvenser af at tabe en rute mindre, jo kortere der er til næste udbud og dermed næste chance for at vinde. Dette kan på længere sigt give en mere stabil konkurrencesituation, fordi et selskab, der taber et udbud, bedre kan se perspektiver i at blive på markedet i stedet for at søge til nye markeder. For det andet vil korte kontrakter sikre, at markedet testes løbende. Især med skiftende markedsvilkår vil det give køberen bedre mulighed for at få så konkurrencedygtige priser og vilkår som muligt.

Kortere kontraktperioder er dog en ulempe ud fra et investeringshensyn. En operatør vil ofte skulle investere i bl.a. fly, hangarer, lufthavnsfaciliteter og markedsføring, når der startes op på en ny rute. Da en del af investeringerne vil gå tabt, hvis flyselskabet taber ruten igen, kan det reducere tilskyndelsen til at byde på nye ruter, hvis flyselskaberne kun er garanteret et forretningsgrundlag i en kort periode.

De seneste udbud på trafikområdet i Grønland gav mulighed for en kontraktperiode på 5 eller 10 år. Det daværende Hjemmestyre bad konkret om bud på både en kontraktperiode på 5 og 10 år, og buddene skulle derefter bestemme udfaldet. Resultatet blev en kontraktperiode på 5 år, hvilket ifølge Hjemmestyret gav den bedste løsning af opgaverne. En kontraktperiode på både 5 og 10 år er længere end de servicekontrakter, som er i kraft i alle de andre lande, som Konkurrencetilsynet har undersøgt, jf. Figur 1.

I både Norge og EU har der imidlertid været tale om, at længere perioder kunne være et middel til at fremme lysten til at investere i nye flyruter. Indtil videre er kontraktperioden i disse lande dog forblevet på 3 år.

Sekventiel afvikling af udbuddene er det andet håndtag til at øge hyppigheden af udbudene. At dreje på dette håndtag har også både fordele og ulemper, som Selvstyret må tage med i planlægningen af de fremtidige udbud af servicekontakter.

Konkurrencemæssigt har sekventielle udbud to klare fordele.

Den ene fordel er, at nye aktørers risiko ved at byde på nye ruter reduceres. En ny operatør kan være interesseret i mange forskellige ruter, men mindre interesseret i at vinde dem alle på en gang. Hvis alle ruter udbydes simultant, må en ny operatør imidlertid være indstillet på at overtage alle de ruter, som operatøren byder på. Det stiller store krav til en ny operatørs kapacitet og investeringer, og resultatet kan blive mindre konkurrence om servicekontrakterne, fordi nye operatører begrænser sig til at byde på få udvalgte ruter.

Den anden fordel er, at et selskab der taber en rute, hurtigere får mulighed for at vinde en ny rute. Dermed kan sekventielle udbud øge chancen for, at en operatør som taber en rute vælger at forblive på markedet i stedet for at flytte sit materiel til andre markeder.

Ulempen ved sekventielle udbud er især, at synergieffekter kan gå tabt. I nogle tilfælde kan et selskab høste synergier ved at servicere to eller flere naboområder. Med sekventielle udbud kan det være svært for en operatør at høste sådanne synergier, hvis de relevante nabo-områder udbydes på forskellige tidspunkter. Det er derfor vigtigt, at synergier er med i vurderingen, når det besluttes, hvordan trafikopgaverne skal opdeles ved sekventielle udbud.

I andre lande er det forskelligt, om servicekontrakter  for underskudsgivende flyruter kommer i udbud simultant eller sekventielt. I USA sker det sekventielt, mens ruterne i både EU, Island og Norge er i udbud simultant hvert tredje år.(3)
(3) Jf. “A Study Of An Essential Service And Tourism Development Route Schemes”, International Civil Aviation Organization, 2005.

Der er gode muligheder for
at fremme konkurrencen
om flytrafikken i Grønland.

Samlet betyder fordelene og ulemperne ved kortere kontraktperioder og sekventielle udbud, at kontraktperioderne og afviklingen af udbuddene optimalt bør ses i sammenhæng.

Især to pointer springer i øjnene. Den ene centrale pointe er, at den største ulempe ved en lang kontraktperiode, dvs. at der går for længe mellem udbuddene, bliver mindre, hvis servicekontrakterne udbydes på forskellige tidspunkter (sekventielt) i stedet for på samme tid alle sammen (simultant). Den anden centrale pointe er, at fordelen ved sekventielle udbud vokser, jo længere kontraktperioden er, fordi sekventielle udbud giver et selskab, der taber en rute, hurtigere mulighed for at vinde en ny rute.

Det norske Konkurransetilsynet har i flere år påpeget denne sammenhæng. Konkurransetilsynet har peget på, at sekventielle udbud kombineret med en længere kontraktperiode (4-5 år) kan være en vej til at få mere konkurrence om de norske servicekontrakter. I 2007 skrev Konkurransetilsynet følgende i et høringsbrev til Samferdselsdepartementet, som står for de norske udbud:

”En forlengelse av kontraktperiodens varighet vil imidlertid kunne gjøre det vanskeligere for  nye aktører å etablere seg på markedet ved at det sjeldnere gjennomføres anbudsprosesser.  Dette kan oppveies ved at hvert ruteområde blir utlyst for seg, for eksempel annet hvert år,  i stedet for at hele rutepakken utlyses samtidig.”
Kilde: Konkurransetilsynet, ” Høring – anbud regionale flyruter fra 1. april 2009”, brev til Samferdselsdepartementet, 18. april 2007.

Udviklingen i Grønland siden udbuddet i 2005 indikerer, at det grønlandske flymarked kunne have været en konkurrent rigere, hvis udbuddene havde været holdt hyppigere end hvert 5. år. Det er Air Alpha Greenlands exit fra markedet, som peger i den retning.

Før 2006 havde de grønlandske servicekontrakter en varighed på 3 år og dermed var der højest 3 år mellem udbuddene. I den periode etablerede helikopterselskabet Air Alpha Greenland sig i Grønland. Etableringen skete blandt andet via servicekontakter med Hjemmestyret (Diskoregionen og Østgrønland).

I 2005 mistede Air Alpha Greenland imidlertid begge sine servicekontakter. Med en kontraktperiode på 5 år og simultane udbud, stod Air Alpha Greenland dermed fra 1. januar 2006 foran mindst 5 år uden mulighed for at udnytte den helikopterkapacitet, som var blevet bygget op i Grønland. Air Alpha  Greenland valgte derefter i august 2006 at fusionere med Air Greenland, og Grønland mistede dermed en konkurrent til Air Greenland på dette område.

Air Alpha Greenlands exit kunne måske have været undgået, hvis Air Alpha Greenland havde fået muligheden for at vinde ruter igen, inden der var gået 5 år. Med hyppigere udbud kunne det have været interessant for ejerne at holde fokus på det grønlandske marked i stedet for at sælge aktiviteterne til Air Greenland.

Hyppigere udbud kunne være sikret med kortere kontraktperioder end de 5 år, som de nuværende servicekontrakter løber. I lyset af de store investeringer, som etablering i Grønland kræver, er det dog umiddelbart mere oplagt med sekventielle udbud. Med sekventielle udbud havde Diskoregionen og Østgrønland måske ikke været udbudt på samme tid, og dermed kunne Air Alpha Greenland ikke samtidig have tabt begge sine servicekontrakter. Desuden ville der med sekventielle udbud have gået kortere end 5 år, før Air Alpha Greenland igen havde fået muligheden for enten at vinde én af de to tabte kontrakterne tilbage igen eller at vinde en helt tredje kontrakt.

Markedsføring af udbud

En anden mulighed for at fremme konkurrencen om servicekontrakterne er, at Selvstyret øger sin markedsføring af udbuddene overfor potentielle nye aktører.

Erfaringer fra udlandet viser, at Grønland langt fra er ene om at have problemer med at få flyselskaber udefra til at byde på servicekontraktruter for underskudsgivende flyruter. En undersøgelse fra 2008 peger på, at det i alle EU-lande er få operatører fra andre lande, som byder på servicekontraktruter. Samme undersøgelse fremhæver, at udenlandske  operatører ofte taber til de lokale, fordi de lokale ofte har en fordel i at have en base og kapacitet klar, jf. Boks 1.

Desuden har undersøgelser i udlandet peget på, at små samfund indbyrdes konkurrerer om at tiltrække flyselskaber til deres ruter. Konkurrencen skyldes en cocktail med to ingredienser. Den ene er, at efterspørgslen efter flytrafik stiger i mange små samfund. Den anden er, at flyruter i små samfund oftest kun kan betjenes af turbopropelfly, som mange flyselskaber udskifter til fordel for mindre eller større jetfly. Tilsammen har det skabt en tendens til, at flyselskaberne i stigende grad forventer, at små samfund markedsfører sig selv og tilbyder forskellige incitamentspakker, som kan gøre området attraktivt for flyselskaberne.

En af disse undersøgelser er lavet i 2006 af en række organisationer i det nordvestlige USA.4 Undersøgelsen viser, at der i 2006 kun var registeret ca. 15 bestillinger på nye turbopropelfly i perioden frem til 2012, mens antallet af bestillinger på jetfly var meget større. Dette viser, at de turbopropelfly, som mange små samfund i dag er afhængige af, gradvist vil blive udfaset til fordel for mindre jetfly. Desuden fremhæver undersøgelsen, at flyselskaber i dag forventer, at små samfund tager en del af flyselskabets risiko i opstartsfasen, og at små samfund må være parate til at påtage sig omkostningerne ved at udarbejde forretningsplaner for de ruter, som de ønsker betjening
på, jf. Boks 2.

Det er usikkert, om en bedre markedsføring af Grønland kunne have lokket flere flyselskaber til at byde på de grønlandske servicekontrakter i 2005. Det er dog modsat sikkert, at Hjemmestyret kunne have gjort noget for at øge sandsynligheden for, at flere selskaber havde øje for det grønlandske udbud.

Først og fremmest kunne det have givet mere opmærksomhed omkring udbuddet, hvis sproget i  udbudsmaterialet var på engelsk og dansk i stedet for kun dansk. Desuden kunne Hjemmestyret have skabt mere opmærksomhed ved på forhånd dels at kontakte en række potentielle aktører, og dels at annoncere med de ledige servicekontrakter i Grønland i udenlandske medier.

Udvælgelse af vinder
En fjerde mulighed for Selvstyret til at øge konkurrencen er at skabe mere åbenhed om udvælgelsen af vinderen af udbuddene.

Åbenhed om udvælgelsen af vinderen omfatter åbenhed både før og efter udbuddet.

Åbenhed før udbuddet indebærer, at det på forhånd meldes ud og annonceres, hvilke kriterier som vil blive lagt til grund i udvælgelsen af vinderen. Som oftest er dette ikke blot prisen (tilskuddets størrelse), men også andre forhold som kvalitet og leveringssikkerhed.

Åbenhed efter udbuddet indebærer, at der efter udbuddet fremlægges en redegørelse for, hvilke virksomheder der har budt, hvad de forskellige virksomheder har budt, hvorfor den vindende virksomhed har vundet og de øvrige tabt. Fx en redegørelse om, at virksomhed A og B har budt, at virksomhed A bød en højere pris end virksomhed B, men at virksomhed A vandt alligevel, fordi virksomhed A tilbød en bedre kvalitet og højere leveringssikkerhed, og  at det mere end opvejede merprisen i forhold til virksomhed B. Åbenhed om udvælgelsen kan især øge konkurrencen af to grunde. For det første vil åbenhed før udbuddet gøre det lettere for virksomhederne at designe et tilbud, som passer de krav som efterspørges. De vil på forhånd  vide, hvad der tæller mest og kunne reagere ud fra det.

For det andet kan åbenhed efter udbuddet sikre, at taberne og offentligheden har tillid til, at der er sket en fair og ikke-diskriminerende vurdering af tilbuddene. Åbenhed vil give taberne mulighed for se, hvorfor de tabte. Begge dele kan gøre det mere tillokkende for nye operatører at investere tid og ressourcer i at byde på ruter i et nyt område. Før udbuddet var Hjemmestyrets åbenhed om udvælgelsen i 2005 på niveau med det, som ses i udlandet.
Hjemmestyret annoncerede på forhånd i udbudsbetingelserne, hvilke kriterier ville indgå i vurdering af de forskellige tilbud. Alle kunne se, at prisen indgik med 70 procent, at kvaliteten indgik med 20 procent, og at leveringssikkerheden vægtede 10 procent. Desuden blev det forklaret nærmere, hvordan kvaliteten og leveringssikkerheden ville blive vurderet. Efter udbuddet i 2005 var Hjemmestyret dog mindre åbne og hvorfor Hjemmestyret valgte, som det gjorde. Der blev ikke fremlagt en offentlig redegørelse, som i detaljer forklarede, hvem der havde budt på de forskellige trafikopgaver, hvad de forskellige havde budt, og hvorfor Hjemmestyret valgte, som det havde gjorde.

I kontrast hertil kan både EU’s system og det amerikanske system fremhæves. I USA administreres systemet af Department of Transportation (DOT). Proceduren i et udbud er, at DOT først fremlægger et høringsdokument med udkast til en afgørelse, hvori DOT forklarer alle de overvejelser, som ligger bag deres udkast til beslutning for en bestemt rute. Derefter følger en høringsperiode, hvor alle kan give deres mening til kende. Til slut træffer DOT en endelig afgørelse, som begrundes i et endeligt afgørelsesdokument, jf. Boks 3.

Note: Oversat fra engelsk af Konkurrencetilsynet. 

Kilde: Essential air service at Augusta/Waterville, Maine Bar Harbor, Maine, Docket DOT-OST-1997-2784, http://www.regulations.gov/.

5) Systemet kaldes ”The Essential Air Service programme”, jf. “WHAT IS ESSENTIAL AIR SERVICE”, prepared by the Office of Aviation Analysis,  U. S. DOT (Revised May 1, 1998), Department of Transportation, USA.

Bedre rammevikår

Konkurrencetilsynet har som det andet undersøgt, om ændringer i rammevilkårene i Grønland kan understøtte udviklingen af konkurrence på det grønlandske marked for flytrafik.

I den vurdering har ringvirkninger haft en central rolle. Flytrafikken i Grønland hænger så meget sammen, at en ændring i rammevilkår, som er målrettet enten de kommercielle ruter eller servicekontraktruterne, på lidt længere sigt ofte vil øge konkurrencen på både de kommercielle ruter og servicekontraktruter. Derfor vil ændringer, som virker på konkurrencen på den ene slags ruter, oftest også have positiv virkning på de øvrige ruter

Konkurrencetilsynet vurderer, at rammevilkårene kan give bedre grundlag for konkurrence. For det første kan reguleringen i Grønland på nogle punkter gøres mere konkurrencevenlig. For det andet kan Selvstyret fremme konkurrencen ved at investere i de grønlandske lufthavne.

Bedre regulering
Konkurrencetilsynet vurderer, at især tre reguleringstiltag på længere sigt kan fremme konkurrencen om flytrafikken i Grønland.

Det første initiativ vil Konkurrencetilsynet selv stå for. Grønland fik fra 1. marts 2008 en ny konkurrencelov, hvor der blandt andet er indført forbud mod
konkurrencebegrænsende aftaler og mod misbrug af dominerende stilling.

Konkurrencetilsynet vil fremover udnytte beføjelserne i den nye konkurrencelov til at øge sit fokus på konkurrenceadfærden på trafikområdet. Konkurrencetilsynet vil særligt holde øje med, om aktørerne laver ulovlige aftaler, og om Air Greenland udnytter sin etablerede markedsposition til at holde nye konkurrenter ude af markedet eller at presse eksisterende konkurrenter ud af markedet. Konkurrencetilsynet er klar til at reagere, hvis der er tegn på en sådan adfærd.

Det andet initiativ handler om adgangen til flymarkedet i Grønland. Adgangen til markedet ville blive mere lige, hvis Grønland indgik en Open Skies-aftale med EU. Open Skies er aftale mellem to eller flere lande om at reducere den statslige regulering af luftforbindelserne mellem landene. En Open Skies-aftale ville betyde, at alle flyselskaber fra Grønland og EU frit kunne etablere ruter mellem EU og Grønland, dog skal de naturligvis stadig imødekomme tekniske og sikkerhedsmæssige krav. (6)

En Open Skies-aftale ville give mere sikkerhed for en lige konkurrencesituation end med det eksisterende koncessionssystem. Med det eksisterende koncessionssystem  forudsætter flyvning i og til Grønland en koncession eller tilladelse fra Selvstyret. I princippet kan alle få en tilladelse, og i udgangspunktet er der ingen problemer for konkurrencen. Men der kan opstå problemer, fordi der i dette system kan stilles nogle koncessionsvilkår, som flyselskabet skal overholde for at beholde sin koncession.

(6) Kilde: Svarnotat fra Landsstyremedlemmet for Boliger, Infrastruktur og Råstoffer til forslag fra landstingsmedlem Josef Motzfeldt, Inuit Ataqatigiit),
Landstinget,11. oktober 2007.

Det tredje initiativ omfatter vilkårene for de kommercielle ruter. Konkurrencetilsynet foreslår, at Selvstyret indfører nogle mere gennemsigtige regler og procedurer for tildeling af prisdæmpende tilskud på kommercielle ruter.

I dag er der ingen klare retningslinjer for, hvornår prisdæmpende tilskud kan komme på tale. Samtidig fastsættes tilskuddenes størrelse efter en forhandling mellem Selvstyret og den pågældende operatør (i praksis Air Greenland).

Konkurrencetilsynet foreslår to konkrete ændringer i dagens system for prisdæmpende tilskud

Den ene ændring er, at der etableres klare retningslinjer  for, hvad der kan udløse prisdæmpende tilskud. Sådanne retningslinjer kunne fx være, at en nuværende operatør har ret til at varsle et behov for prisdæmpende tilskud, men at det igangsætter en proces, hvor andre operatører i en periode på 90 dage får ret til at overtage ruten uden tilskud.

Den anden ændring går på, hvordan et prisdæmpende tilskud fastsættes. En metode, som bedre kan sikre et konkurrencedygtigt tilskudsniveau, er, at et prisdæmpende tilskud skal fastsættes via udbud. Hvis en nuværende operatør har varslet et behov for prisdæmpende tilskud, og ingen andre operatører har meldt sig indenfor 90 dage, skal tilskuddet fastsættes ved, at en servicekontrakt sendes i udbud. Disse ændringer vil give et system, som i stort omfang minder om det system, som USA bruger, hvis en operatør vil ud af en servicekontrakt, jf. Boks 4.

(7) Jf. Air Greenland, ”Årsrapport 2007”. SAS har i marts 2009 annonceret,
at ruten mellem Sønder Strømfjord og København lukkes igen.

Note: Oversat fra engelsk af Konkurrencetilsynet . 

Kilde: “What Is Essential Air Service”, prepared by the Office of Aviation Analysis, U. S. DOT (Revised May 1, 1998),
Department of Transportation, USA.

Adgang til lufthavne
Konkurrencetilsynet foreslår for det andet, at Selvstyret inddrager muligheden for at fremme konkurrencen i beslutninger om at investere i lufthavne i Grønland.

For det første kan Selvstyret fremme konkurrencen om både de kommercielle ruter og servicekontraktruterne, hvis nye operatører sikres bedre adgang til hangarer og andre faciliteter i lufthavnene.

Undersøgelser fra udlandet(8) har peget på, at tilgangen af nye aktører ofte hæmmes af, at de eksisterende operatører sidder på de bedste faciliteter i lufthavnene. Manglende adgang til eksisterende faciliteter gør ofte, at nye operatører må ud i store og ofte specifikke investeringer for at gå ind på nye ruter.

Undersøgelserne understreger, at tiltrækning af nye operatører kræver nogle initiativer, som kan reducere investeringsbehovet eller risikoen ved de krævede investeringer. Et sådant initiativ kan fx være, at lufthavnen ejer de nødvendige faciliteter, eller at lufthavnen tilbyder at leje faciliteterne ud til den eller de operatører, som benytter sig af lufthavnen.

(8) Fx “A Study of An Essential Service And Tourism Development Route Schemes”, International Civil Aviation Organization, 2005. og “Northwest
Regional Air Service Initiative Handbook”, the Oregon Department of Aviation, Washington Department of Transportation – Aviation, Oregon Airport
Management Association, Washington Airport Management Association and the US Department of Transportation (DOT), 2006.

For det andet kan fremtidige forlængelser af landingsbanerne i de grønlandske lufthavne øge konkurrencen om især de kommercielle ruter.

Der har i de seneste 10 år været skrevet og sagt meget om konsekvenserne af at forlænge landingsbanerne  i særlig Nuuk og Ilulissat. Hidtil har der dog kun været begrænset fokus på de konkurrencemæssige virkninger af længere landingsbaner.

Fra et konkurrencemæssigt synspunkt er sagen ret klar: Bortset fra de to atlantlufthavne i Kangerlussuaq og Narsarsuaq vil længere landingsbaner kunne øge muligheden for konkurrence betydeligt. De øvrige  grønlandske landingsbaner er i dag så korte (ca. 800-1.000 meter), at det i praksis kun er de færreste flyselskaber, som har flyene til at gå ind på det  grønlandske marked. Så korte landingsbaner kræver enten helt små fly, som vil stille krav om for mange flyvninger på mange af de relevante ruter, eller nogle turbopropelfly, som kan lette og lande på 800-1.000 meter.

Udover Air Greenlands DASH 7-fly er det i praksis  kun få turbopropelfly, som kan lande på under 1.000 meter. Typisk for de øvrige turbopropelfly, som kan  lande og lette på 800-1.000 meter, er, at de har enten færre sæder end DASH 7-flyet (typisk 19-40 sæder), og at de allerede er udgået af produktion, jf. Figur 2.

Den potentielle konkurrencemæssige gevinst af længere landingsbaner understøttes af debatten i Norge.

I Norge er landingsbanerne i flere af de byer, som er omfattet af de norske udbud af underskudsgivende flyruter, ligeså korte som de grønlandske. I forbindelse med det seneste udbud i efteråret 2008 pegede en af aktørerne Danish Air Transport (DAT) på, at de korte landingsbaner reelt gav Widerøe monopol på en række ruter, fordi Widerøe har flere af de DASH 8-fly, som kan lande på 800 meter:

”Samferdselsdepartementet har de facto gitt Widerøe monopol. Objektivt sett kan alle legge inn anbud,  men i realiteten har de bestemt at Widerøe skal ha disse rutene, sier majoritetseier og administrerende direktør i DAT, Jesper Rungholm til Nationen. Rungholm viser til at man må ha fly som kan lande på en 800-meters rullebane, noe bare Dash-8, som Widerøe har, kan gjøre i dag.”
Kilde: Artiklen på www.nationen.no, 7. november 2008.

På den ene side er det klart, at udvidelser af lufthavne og landingsbaner er dyre investeringer. Konkurrencehensynet kan ikke alene begrunde kommende forlængelser af landingsbaner.

På den anden side er det vigtigt, at den konkurrencemæssige vurdering er med i beslutninger om fremtidige  investeringer i de grønlandske lufthavne. Hvis en længere landingsbane åbner for mere konkurrence om flytrafikken i Grønland, kan det give lavere priser på og større udbud af flytrafik i Grønland, hvilket vil kommer det grønlandske samfund til gavn fremover.

Konkurrencen i telesektoren

Denne redegørelse om konkurrencen i telesektoren omhandler to af telesektorens produktmarkeder: (1) Det koncessionerede marked for teleinfrastruktur og teletjenester. (2) Markedet for ”teleterminaludstyr,
andet udstyr og interne net”.

Hovedvægten i redegørelsen er lagt på det koncessionerede marked for teleinfrastruktur og teletjenester. Det er det marked, som i mange år har været mest i centrum hos erhvervslivet og hos forbrugerne. Ønsket fra mange sider er, at dette marked snarest gøres til genstand for en gradvis liberalisering, som resulterer i flere udbydere i markedet og deraf følgende konkurrence på pris, innovation og kvalitet mellem udbyderne.

I efterfølgende sektioner gives svar på følgende
spørgsmål:

•  Hvad forstås ved ”et velfungerende telemarked”?
•  Hvad er de politiske mål for telesektoren?
•  Hvad er de konkurrencepolitiske mål for telesektoren?
•  Kan nye tjenesteudbydere med egen teleinfrastruktur, dvs. telenetudbydere, etablere sig i markedet?
•  Kan nye tjenesteudbydere uden egen infrastruktur, dvs. gensælgere, etablere sig i markedet?
• Hvorledes er strukturen i det grønlandske telemarked?
• Hvad er status på markedet for teleterminaludstyr mv.?

Et velfungerende telemarked
Professor William Melody(9) gav til den danske ”Telekonkurrenceredegørelse 2003” sit bud på de karakteristika, som særligt gør sig gældende for et velfungerede telemarked. Professor Melody’s betragtninger resumeres her.

Idealet – Det velfungerende marked:
Professor Melody påpeger, at de fleste markeder i samfundsøkonomien ikke i sig selv opfylder alle betingelser for et velfungerende marked.

Et velfungerende marked er efter professor Melody’s vurdering bl.a. karakteriseret ved, at det er nemt at komme ind på markedet og ud igen. Videre er der  i et velfungerende marked ingen virksomhed, som har magt til at dominere markedet – det vil sige har monopolindflydelse på markedet. Herudover er et velfungerende marked karakteriseret ved en omfattende adgang til information, ingen eksterne påvirkninger af markedet, og at særlige samfundsmæssige interesser er tilgodeset.

Den globale reformproces af de nationale
telemarkeder:
Særligt telesektoren har historisk været betragtet som en sektor, hvor konkurrencemarkedet ikke kunne fungere effektivt. Telemarkedet blev betragtet som et naturligt monopol på grund af visse særlige karaktertræk for sektoren og de specielle samfundsinteresser, som skal tilgodeses.

Siden 1980’erne har der overalt i verden været en reformproces i gang i telesektoren med fokus på liberalisering af markederne. Denne reformproces har været karakteriseret ved privatisering af eksisterende monopolselskaber og indførelse af konkurrence i markedet, hvor det er muligt.

(9) IT- og Telestyrelsens Telekonkurrenceredegørelse 2003: Professor William H. Melody er en international anerkendt kapacitet på teleområdet og
tilknyttet flere universiteter, herunder London School of Economics og Danmarks Tekniske Universitet.

Afvikling af markedsbarrierer
gennem regulering:
Afprøvning af konkurrencemulighederne i telemarkedet har afdækket et antal bestående barrierer for etablering af velfungerende konkurrencemarkeder. Disse barrierer er fælles for telemarkederne overalt. Sektoren er bl.a. karakteriseret ved meget høje investeringskrav. Nettene er karakteriseret ved høje faste omkostninger og betydelige potentielle stordriftsfordele.  Desuden er telemarkedet karakteriseret ved, at begrænsede offentlige ressourcer må koordineres samfundsmæssigt – for eksempel retten til nedlægning af telekabler i jord, tildeling af radiofrekvenser og tildeling af telefonnumre.

I udviklingen af liberaliserede telemarkeder har konkurrencen ikke desto mindre haft stor indvirkning på effektivitet og innovation på nogle markeder. De betydelige barrierer, som hindrer udviklingen af velfungerende markeder for en række teletjenester, kan reduceres endnu mere ved reguleringsmæssig virksomhed, som fremmer mulighederne for større konkurrence.

Professor William H. Melody påpeger, at telemarkedet har nogle barrierer for etablering af et velfungerende marked. Disse barrierer er fælles for telemarkederne overalt og adskiller telemarkedet fra en række andre markeder. Professor Melody understregede som konsekvens heraf telereguleringens primære funktion  – nemlig at minimere disse barrierers indflydelse på konkurrencens muligheder for at udfolde sig i overensstemmelse med de samfundsmæssige interesser.

Hertil kommer de barrierer, som opstår som følge af en asymmetrisk markedsstruktur med få store og mange små aktører. En hastig udvikling af telemarkedet stiller derfor krav til en fortsat tilpasning og målretning af den  regulering, som markedet er underlagt. Det er derfor afgørende løbende at få identificeret barriererne for konkurrencens udvikling  med henblik på til stadighed at sikre reelle konkurrencemuligheder til gavn for borgere og erhvervsliv.

Konkurrencetilsynet finder, at professor Melody’s betragtninger om velfungerende telemarkeder og afvikling af konkurrencemæssige barrierer i telemarkederne  gennem regulering fortsat har gyldighed og relevans, herunder for det grønlandske telemarked.

Fra Selvstyrets side sigtes netop på en gradvis lempelse af Tele Greenlands eneret til udbud af teletjenester med henblik på den gradvise overgang til en liberal markedsstruktur med gennemsigtige, ikke-diskriminerende og objektivt begrundede regulatoriske regler.

Telepolitiske mål
Med vedtagelsen i 2006 af Landstingsforordning nr. 17 om telekommunikation og teletjenester (herefter benævnt teleforordningen) blev de overordnede langsigtede målsætninger lagt for offentlig telekommunikation i Grønland, tillige med rækkevidden af mulighederne for liberalisering af hhv. teleinfrastruktur og tjenesteudbud.

Jævnfør bemærkningerne til teleforordningen omfatter Selvstyrets målsætning på teleområdet tre overordnede mål: (1) At telekommunikation skal binde landet sammen, (2) at telekommunikation skal understøtte en ønsket udvikling inden for vigtige indsatsområder, der kan afgrænses geografisk eller erhvervsmæssigt, og (3) at hele befolkningen skal sikres adgang til grundlæggende telefoni og internet.

De tre mål indebærer, at telesektoren i Grønland kan udvikles i forskellige tempi på forskellige delmarkeder. Lovbemærkningerne omtaler således, at Grønland kan inddeles i vækstcentre, hvor erhvervslivet og store dele af befolkningen er koncentreret, og som dermed har et forretningsmæssigt grundlag for konkurrence og udvikling af teletjenester.

Vedrørende de tyndere befolkede yderområder hedder det i lovbemærkningerne til teleforordningen, at der kan være en række delmarkeder i yderområderne, som hver for sig ikke er tilstrækkeligt store til at oppebære avancerede teletjenester på forretningsmæssige vilkår. En specificeret forsyningspligt skal derfor definere, hvilke tjenester og hvilke maksimalpriser yderområderne skal tilbydes. Fokus er således på at sikre de samfundsøkonomiske fordele, der eksisterer ved at udvikle telesektoren dér, hvor de forretningsmæssige forudsætninger er størst.

Videre hedder det i lovbemærkningerne, at udvikling og opretholdelse af effektive teletjenester kan kompensere for store geografiske afstande, stimulere udviklingen af det grønlandske erhvervsliv og den grønlandske kultur samt medvirke til opretholdelsen af det fælles tale- og skriftsprog. Forhold, som alle kan være med til at binde Grønland sammen. Og endelig fremgår det af lovbemærkningerne, at den overordnede vision for telekommunikationens
udvikling i Grønland er, at borgere, virksomheder og den offentlige administration i hele Grønland til enhver tid sikres en tidssvarende, effektiv og billig elektronisk kommunikation.

Konkurrencepolitiske mål
Vedrørende Selvstyrets politik for udvikling af konkurrence i telesektoren fremgår følgende af lovbemærkningerne til teleforordningen:

•  Liberaliseringspolitikken vil skulle tilpasses såvel markedsforholdene som den teknologiske udvikling.
  Adgangen for tjenesteudbydere til at benytte infrastrukturen skal sikres regulatorisk, såvel med hensyn til priser som øvrige vilkår. Tilsvarende skal adgangen til at udveksle trafik sikres, således at kunder hos én udbyder kan kommunikere med kunder hos en anden.
•  Priserne for samtrafik vil være af væsentlig telepolitisk betydning; priserne for anvendelsen af langdistanceforbindelserne vil have særlig betydning  for tjenesteudbydernes udbud af tjenester i de mindre byer og bygder. Dette skal således ses i sammenhæng med fastlæggelsen af forsyningspligten og de tilhørende maksimalpriser til brugerne.
•  Den allerede påbegyndte liberalisering af telesektoren skal fortsætte i et kontrolleret omfang,  som både sikrer overblikket over konsekvenserne,  og samtidig giver mulighed for at imødekomme hensynet til en smidigere og mere omstillingsparat telesektor.
•  Det kortsigtede strategiske mål er, at der skal gennemføres en tjenesteliberalisering af adgangen til at udbyde en internettjeneste.

Nye teleudbyderes adgangsmuligheder
til markedet
Teleforordningen bemyndiger Naalakkersuisut til at fastsætte regler for teleliberaliseringen. Det fremgår af teleforordningen, at der gælder særskilte regler for markedsaktørers mulighed for etablering og drift af egen infrastruktur og tilsvarende særskilte regler for aktørernes mulighed på tjenesteudbydermarkedet – med eller uden egen infrastruktur.

Infrastrukturkonkurrence
Ved infrastrukturkonkurrence forstås almindeligvis konkurrence mellem flere udbydere af telenet, hvor hver telenetudbyder råder over og driver egen teleinfrastruktur, over hvilken produceres teletjenester til tjenesteudbydende gensælgere eller til slutbruger. Udbydere af telenet kan råde over eksempelvis egne trådbårne eller trådløse abonnentlinjer, eget centraludstyr og eget trådbårent eller trådløst mellemcentralnet.

I et land med koncessioneret eneret til kun én telenetudbyder, er det alene koncessionshaver, der må etablere sig i markedet med egen infrastruktur. Modsat er der i fuldt liberaliserede markeder – eksempelvis telemarkederne i EU, herunder de store nordiske lande – fri adgang for enhver aktør i markedet til at etablere sig med egen teleinfrastruktur.

Mellem de to markedsformer, eneretsmarkedet og det fuldt liberaliserede marked, ligger markedsmodellen med delvis liberaliseret adgang til at etablere egen infrastruktur. Den gældende teleforordning placerer Grønland i denne markedsmodel.

De infrastrukturområder, der ikke kan liberaliseres omfatter, jf. teleforordningens § 2, stk. 2, anlæg og drift af al telekommunikationsinfrastruktur, der muliggør elektronisk kommunikation mellem byer, bygder og udlandet.

Ovennævnte regel indebærer, at Naalakkersuisut ikke kan beslutte at liberalisere radiokædestrækningerne og satellitforbindelsesområdet. Tilsvarende må det ud fra parallelbetragtninger antages, at Naalakkersuisut heller ikke kan beslutte at liberalisere anlæg og drift af land- og søkabler, der muliggør elektronisk kommunikation mellem byer, bygder og udlandet. Tilbage står de infrastrukturområder, der kan liberaliseres.

Der kan træffes beslutning om liberalisering af telekommunikationsinfrastruktur, der muliggør elektronisk kommunikation, såfremt teknologien er baseret på trådløs transmission og alene er beregnet til brug inden for den enkelte by eller bygd.

Opsummeret kan det fastslås, at aktører, der ønsker at etablere sig som operatører af egen teleinfrastruktur i Grønland, kun kan gøre det på basis af trådløse accessteknologier – eksempelvis via (1) trådløse hotspots, (2) Fixed Wireless Access, (3) Cellulære mobilsystemer m.fl. Sådanne accessnet skal i medfør af teleforordningen  være afgrænset til kommunikation inden for den enkelte by eller bygd.

Tjenesteudbyderkonkurrence
Ved tjenesteudbyderkonkurrence forstås almindeligvis konkurrence mellem flere udbydere af teletjenester. En tjenesteudbyder kan råde over eget telenet eller optræde i markedet som gensælger af teletjenester, der fremføres via en anden telenetudbyders telenet.

Naalakkersuisut har en meget vidtgående kompetence til at træffe beslutning om liberalisering, der indenfor den enkelte by eller bygd muliggør:

•  At nye tjenesteudbydere kan etablere sig i markedet  med udbud af teletjenester, der bæres over tjenesteudbyderens egne trådløse net.
•  At nye tjenesteudbydere uden egen infrastruktur kan etablere sig i markedet med udbud af teletjenester,  der bæres over koncessionshavers trådbårne og trådløse net.
•  At nye tjenesteudbydere i de enkelte byer og bygder tillades samtrafik med koncessionshavers net og derigennem med telenet i de enkelte byer og byder.

Forudsætningen for en løbende gradvis liberalisering er, at der som det hedder i lovbemærkningerne: ”… på markedsmæssige vilkår kan opnås en konkurrencesituation, der vil tilgodese en bedre, hurtigere og/eller billigere udvikling af den pågældende teletjeneste, for eksempel i form af, at  forbrugerne får flere produkter at vælge imellem, og således at det samlet bliver en gevinst for samfundet”.

Status på strukturen i  teletjenestemarkedet i Grønland
Strukturen i det grønlandske teletjenestemarked er fortsat monopolistisk. Tele Greenland, er fortsat eneste udbyder i markedet af elektronisk kommunikation i eller mellem byer og bygder og til udlandet. Tilsvarende er Tele Greenland fortsat eneudbyder af teleinfrastruktur.

Tele Greenlands koncession:
Tele Greenlands koncession er fra november 1999 og omfatter anlæg og drift af telegrafer og telefoner, herunder udbud af følgende tjenester på det koncessionerede område: (1) Telefonitjenester, (2) Tekst og
datakommunikationstjenester, (3) Udleje af faste kredsløb, (4) Mobilkommunikations- og satellittjenester, og (5) Fremføring i telenettet af radio- og fjernsynsprogrammer.

Koncessionen omfatter ikke: (1) Anlæg som af rigsmyndigheder og kommuner anvendes i deres indre tjeneste til særlige kommunikationsbehov, og som ikke kan opfyldes af den almene, offentligt tilgængelige teleinfrastruktur. (2) Anlæg som udelukkede anvendes indenfor en ejendoms grænser eller mellem flere ejendomme, som tilhører samme ejer.

Endelig fremgår det af koncessionen, at koncessionshaver skal tåle, at koncessionen indskrænkes i form af liberalisering / privatisering eller indførelse af særrettigheder på de af koncessionen omfattede tjenester.

Markedet for teleterminaludstyr mv.
Det grønlandske marked for terminaludstyr, andet udstyr og interne net, der kan tilsluttes det offentlige telenet er reguleret ved bekendtgørelse nr. 27 af 10. oktober 2002 om tilslutning af terminaludstyr til det offentlige telenet.

Bekendtgørelsen fastlægger vilkårene for tilslutning af terminaludstyr til det offentlige telenet, herunder hvilket terminaludstyr, der fortsat er omfattet af  Selvstyrets eneret. Selvstyrets fortsatte eneret gælder terminaludstyr til ISDN-nettet, til Faste kredsløb og til Routernet.

Bekendtgørelsen giver mulighed for enhver til at tilslutte terminaludstyr, andet udstyr og interne net til det offentlige telenet på de vilkår bekendtgørelsen fastlægger.

Konkurrencetilsynet er ikke bekendt med antallet af konkurrerende udbydere i markedet for terminaludstyr mv. Konkurrencetilsynet har formodning om, at Tele Greenland er en betydelig udbyder på markedet.

Konkurrencetilsynet har noteret sig, at Tele Greenland i januar 2009, i relation til markedet for udbud af private omstillingsanlæg i virksomheder, annoncerede ”Iserfik – det internetbaserede omstillingsanlæg”. Ifølge Tele Greenlands annonceringsmateriale er Iserfik et internetbaseret omstillingsanlæg baseret på IP-telefoni. Omstillingsanlægget er placeret hos og drevet af Tele Greenland. Iserfik integrerer kundens interne trafik i virksomheden mod både det offentlige fastnet og det offentlige mobilnet.

Det er Konkurrencetilsynets umiddelbare vurdering, at der for indeværende sandsynligvis foreligger uigennemsigtighed i markedet for privatejede telefon  omstillingsanlæg med hensyn til, om konkurrerende aktører til Tele Greenland vil opleve barrierer i forbindelse med udbud af IP-baserede omstillingsanlæg med integration til fastnet og mobilnet.

Mere specifikt er det uklart, om delelementer i et IP-baseret omstillingsanlæg kræver adgang til en ”essential facility”, som alene Tele Greenland råder over, og som konkurrenter til Tele Greenland derfor skal sikres adgang til på ikke-diskriminerende vilkår.

Konklusion
Således er der tegn på en spirende åbning af et ellers monopoliseret marked.

Tiden er efter Konkurrencetilsynets vurdering for længst løbet fra tingenes nuværende tilstand, idet et stift monopolistisk system med alt for høje priser på ydelserne stærkt forringer samfundsudviklingen i det grønlandske samfund, hvor borgere, virksomheder og uddannelsesinstitutioner afholdes fra at udnytte vidensamfundets mange fordele.

Tænk på at børn og unge i andre lande har betydeligt nemmere og billigere adgang til den enorme informationsstrøm, som internettet tilbyder. Dette er så meget desto mere ærgerligt, når Grønland har investeret i søkablet, som teknisk giver mulighed for et forspring.

Det nuværende system med et selskab, der har monopol på markedet, er man for længst gået bort fra i andre lande, herunder de nordiske lande.

Den helt afgørende faktor for denne udvikling har været en lempelse af monopolet, for at åbne for reel konkurrence mellem flere udbydere.

Stigning i priserne på fødevarer

Konkurrencetilsynet udarbejdede sammen med Copenhagen Economics i 2008 en rapport om Grønlands fødevarepriser. Rapporten blev offentliggjort i Konkurrenceredegørelsen for 2008. Der har igennem de seneste par år været stor fokus på de unormalt store prisstigninger på fødevarer, som Grønland ligesom andre lande har oplevet fra 2. halvdel af 2007 og godt et år frem. Konkurrencetilsynet ønskede at analysere, om ringe konkurrence på dagligvaremarkedet i Grønland kan have medvirket til stigningerne.

Rapporten konkluderede, at prisstigningerne i stort omfang blev importeret fra Danmark og ikke skyldtes ringe konkurrence mellem butikkerne i Grønland. Undersøgelsen viste, at prisudviklingen i Grønland stort set følger prisudviklingen i Danmark. Langt størstedelen af fødevarerne, der sælges i Grønland bliver importeret fra danske grossister.

Rapporten kom med en række anbefalinger til, hvordan konkurrencen i Grønland kunne forbedres til gavn for forbrugerne. Én af disse anbefalinger var, at man skulle se på importen af fødevarer fra andre lande end Danmark.

Selvom Konkurrencetilsynet ikke fandt tegn på dårlig konkurrence imellem dagligvarekæderne i Grønland, er der alligevel områder, hvor konkurrencen kunne være bedre. Konkurrencetilsynet pegede bl.a. på dagligvarehandlen i bygder og yderdistrikter som i dag varetages af KNI Pilersuisoq via en servicekontrakt. Selvstyret kunne ved at udbyde disse opgaver i licitation sikre, at forsyningen af bygder og yderdistrikter sker til de bedst mulige priser.

Prisstigningernes omfang

Over de seneste 5 år er fødevarepriserne steget med 25 %, hvorimod det samlede forbrugerprisindeks kun er steget med 17 %. Næsten halvdelen af prisstigningerne på fødevarer, 12,4%, er sket indenfor et år mellem juli 2007 og juli 2008.

Indenfor det seneste halve år er stigningen i fødevarepriserne imidlertid aftaget markant (er kun på 0,4 % for fødevarernes vedkommende og 0,2 % for det samlede forbrugerindeks, jf. tabel 3.1).

De kraftige prisstigninger fra juni 2007 til juni 2008 blev forklaret med stigende råvarepriser, som efterfølgende er faldet tilbage til et normalt niveau. Væksten i fødevarepriserne er samtidig reduceret kraftigt, men er ikke fulgt med råvarepriserne helt tilbage til det gamle niveau.

Prisstigningernes årsager

Konkurrencestyrelsen i Danmark har undersøgt baggrunden for prisstigningerne på fødevarer i Danmark. Prisstigningerne for mælk og smør skyldes primært øgede avancer hos mejerierne. Op imod 85 % af de danske prisstigninger på mælk og smør beror på mejerierne. For brødprodukters vedkommende skyldes prisstigningerne øgede avancer hos møller og i supermarkeder. Således har supermarkederne bidraget med omkring halvdelen af prisstigningerne i Danmark og møllerne med ca. halvdelen af prisstigningerne på rugbrød og omkring en fjerdedel, hvad angår hvedebrød.

Med den meget store andel af danske fødevarer i de grønlandske butikker bliver de høje danske priser importeret til Grønland, og hertil skal lægges de øgede transport- og distributionsomkostninger fra Danmark til Grønland.

Anbefalinger til hvordan de høje fødevarepriser kan modvirkes
Konkurrencetilsynets rapport fra 2008 pegede ikke på umiddelbare konkurrenceproblemer på markedet for dagligvarehandel i Grønland. Forretningernes avancer og indtjening var ikke unormalt høje sammenlignet med tilsvarende butikker i udlandet. Konkurrencetilsynet har alligevel valgt at følge priserne for fødevarer nøje.

De anbefalinger som Konkurrencetilsynets rapport fremlagde i 2008, er stadig relevante for det grønlandske marked for fødevarer.

Indførselsafgifter på fødevarer
Konkurrencetilsynet vurderer, at indførselsafgifterne på visse fødevarer kan begrænse konkurrencen og øge fødevarepriserne. Indførselsafgifter har klart nogle fordele for Grønland. En stor fordel er, at indførselsafgifterne ikke direkte pålægges og betales af forbrugerne. Desuden giver indførselsafgifterne en indirekte beskyttelse af grønlandske producenter af fødevarer. Isoleret kan en sådan beskyttelse være  med til at bevare fødevareproduktionen og dermed arbejdspladser i Grønland. Endelig giver indførselsafgifterne indtægter til landskassen. Men fra et konkurrencemæssigt synspunkt er indførselsafgifter uheldige. I første omgang fordyrer indførselsafgifter de importerede fødevarer. Det betyder, at der importeres færre fødevarer til Grønland. Det giver mere plads til grønlandske producenter, men begrænser udvalget i butikkerne, hvilket er til skade for forbrugerne. Indførselsafgifterne holder ikke kun udenlandske fødevarer ude, de lægger også et opadgående pres på priserne på indenlandsk producerede fødevarer og dermed på det generelle prisniveau i Grønland.

Servicekontrakt for basale fødevarer i bygder
og yderdistrikter
Konkurrencetilsynet foreslog endvidere to ændringer af servicekontrakten for basale fødevarer i bygder og yderdistrikterne.

Det første forslag var at sende servicekontrakten i åbent udbud, så andre end KNI kan byde på opgaverne. Det vil give øget sikkerhed for, at betalingen i kontrakten er på et konkurrencedygtigt niveau. På længere sigt kan det potentielt også øge konkurrencen på hele det grønlandske fødevaremarked. For en ny virksomhed, der overvejer at gå ind på det grønlandske marked, kan servicekontrakten være en god indgangsvinkel.

For at gøre det attraktivt og praktisk muligt for nye virksomheder at byde på servicekontrakten kunne kontrakten eventuelt udbydes i flere separate dele. I det hele taget vil det være et centralt punkt i planlægningen af et udbud at sikre, at der skabes en lige konkurrencesituation mellem eksisterende og nye virksomheder.

Det andet forslag gik på servicekontraktens regulering af prisudviklingen. I dag er der ingen begrænsning på, hvor meget prisen må stige på et enkelt produkt, f.eks. et kilo lammekød eller et franskbrød. KNI er forpligtet til, at prisudviklingen for de forskellige varegrupper (f.eks. varegruppen kødvarer) samlet set ikke overstiger prisudviklingen i forbrugerpristallet for samme varegruppe med mere end 2,2 %.

Konkurrencetilsynet foreslår, at der suppleres med en begrænsning af, hvor meget et enkelt produkt må  stige i pris. I dag kan det være økonomisk attraktivt for KNI at øge prisen forholdsvis meget på nødvendighedsvarer, som folk køber uanset prisen (varer med lav prisfølsomhed) og samtidig sænke prisen på andre fødevarer indenfor samme varegruppe, som folk kun køber, hvis de er billige (høj prisfølsomhed).

En sådan prissætning kan potentielt øge fortjenesten for KNI og skade forbrugerne og vil i dag samtidig være indenfor servicekontraktens regler, så længe KNI overholder prisreglen for den samlede varegruppe.

Importfragtsystemet
Konkurrencetilsynet anbefaler slutteligt at undersøge, om det grønlandske importfragtsystem kan gøres mere konkurrencevenligt. Konkurrencetilsynet ser umiddelbart to temaer, som vil være centrale at afdække i en eventuel kommende undersøgelse af systemet.

For det første skal det undersøges, om importfragtsystemet kan indrettes mindre mod Danmark og mere mod resten af verden. I dag er det i høj grad indrettet på import fra Danmark. Hvis det indrettes mere på import fra andre lande, vil forbindelsen til prisudviklingen i Danmark kunne mindskes. Desuden kan Grønland blive et mere attraktivt marked for virksomheder i andre dele af verden, hvilket kan forøge konkurrencen i Grønland. Oplagte lande at overveje at rette importfragtsystemet imod kunne være USA og Canada, hvor prisniveauet er markant  lavere end i Danmark.

For det andet er det relevant at undersøge muligheden for at sende importfragtkoncessionen i åbent udbud, eventuelt opdelt i flere dele. Med et udbud af koncessionerne vil det grønlandske samfund få større garanti for, at fragtpriserne er konkurrencedygtige. Samtidig kan det potentielt tiltrække nye rederier og derved øge konkurrencen i Grønland. I forbindelse med et udbud vil et vigtigt tema være, hvordan udnyttelse af stordriftsfordele og konkurrence bedst kan kombineres. Et andet vigtigt tema at holde for øje er, hvordan en lige konkurrence mellem nye og eksisterende virksomheder kan sikres.

Konkurrencenævnet/
Konkurrencetilsynet

Konkurrencemyndighederne har til opgave at fremme en effektiv udnyttelse af ressourcerne i samfundet gennem konkurrence. Hovedopgaven er at håndhæve konkurrenceloven og fremme konkurrencen i offentligt og privat regi.

Konkurrencenævnet
Konkurrencenævnet består af seks medlemmer og en formand, som alle er udpeget af Landsstyret for en periode på fire år. Formanden og tre af medlemmerne skal være uafhængige af erhvervs- og forbrugerinteresser. De tre øvrige medlemmer er indstillet af henholdsvis erhvervsorganisationerne GA, ILIK og NUSUKA i forening, Grønlands Forbrugerråd og KANUKOKA. Det nuværende Konkurrencenævn er udpeget i januar 2008, og består af:

•  Carl-Aage Skovaa, Formand
•  Lida Skifte Lennert
•  Aviâja Helms
•  Carsten Petersen
•  Peter Pedersen, indstillet af erhvervsorganisationerne GA, ILIK og NUSUKA i fællesskab.
•  Jacob Hinrichsen, indstillet af KANUKOKA.
•  Ellen Mikaelsen, indstillet af Grønlands Forbrugerråd.

Konkurrencetilsynet
Konkurrencetilsynet blev etableret 1. marts 2008. Det varetager den daglige administration af konkurrenceloven og fungerer som sekretariat for Konkurrencenævnet. I forbindelse med de organisatoriske ændringer i  Hjemmestyret i 2008,  hvor 14 direktorater blev til 7 departementer, blev Konkurrencetilsynet placeret i Styrelsen for Råd og Nævn under Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked.

Styrelsen for Råd og Nævn er opdelt i to kontorer. 1. kontor indeholder: Konkurrencetilsynet, Forbrugerrådet, Forbrugerklageudvalget, Telestyrelsen, Radioforvaltningen, Boligklagenævnet og Landstingets klageudvalg vedr. Miljøbeskyttelse. 2. kontor omfatter Center for Arbejdsskadesikring og Det sociale Ankenævn.

Konkurrencetilsynet beskæftiger følgende medarbejdere:

•  Niels Peter Gundelach, Styrelseschef (0,25 årsværk)
•  Nicolai Odgaard Jensen, Kontorchef (0,5 årsværk)
•  Frank P.D. Arnskjold, Fuldmægtig
•  Martin Hasforth Harms, Fuldmægtig
•  Ulrik Frandsen, Fuldmægtig

Sager
Over de seneste fem år har Konkurrencetilsynet modtaget 214 sager, hvilket er ca. 43 om året. Med den nye konkurrencelov, som trådte i kraft 1. marts 2008, steg antallet af indkomne sager, jf. figur 1. Dette skyldes, at  konkurrencebegrænsende aftaler, der fortsat var i kraft ved lovens ikrafttrædelse skulle anmeldes inden 1. august 2008 for at opnå fritagelse fra den nye lovs forbud mod konkurrencebegrænsede aftaler. Ligeledes har den nye lovs regler omkring offentlig støtte og kommunernes pligt til at forelægge kommunale erhvervsinvesteringer for Konkurrencetilsynet betydet et øget antal sager.

Sager vedrørende offentlig støtte og kommunale erhvervsprojekter udgjorde 30 % af indkomne sager  i 2008, jf. figur 2. Konkurrencetilsynet bruger endvidere ressourcer på at gøre offentlige myndigheder opmærksom på konkurrencehensyn, når udarbejdes anden regulering. Disse sager registreres som advocacy-sager.

Retssager
Konkurrencenævnet blev i 2001 stævnet i to tilfælde, med påstand om ophævelse af trufne afgørelser . I 2008 faldt endelig del-dom i disse sager. Begge sager handler om Konkurrencenævnets kompetence til at behandle sager efter konkurrencelovens indgrebsbeføjelser. I den gamle konkurrencelov, i lighed med den nye, har Konkurrencenævnet ingen kompetence til at gribe ind overfor konkurrencebegrænsende aftaler, der ved særlig hjemmel bestemmes eller godkendes af det offentlige.

KNI A/S mod Konkurrencenævnet – aftale om køb og distribution af øl og kulsyreholdige læskedrikke

Konkurrencenævnet meddelte KNI A/S i slutningen af 2001, at nævnet anså en aftale mellem KNI Pilersuisoq A/S og Nuuk Imeq A/S, der giver KNI eneret til distribution af øl og sodavand i Grønland, som skadelig for konkurrencen på området.

Nævnet bestemte derfor, at eneretten skulle bringes til ophør og indkaldte KNI og Nuuk Imeq til en forhandling om, hvordan man kunne afvikle eneretten. KNI og Nuuk Imeq ønskede at bevare den konkurrencebegrænsende eneret og ville derfor ikke møde til en forhandling med Konkurrencenævnet, men besluttede sig i stedet for at indbringe Konkurrencenævnets afgørelse for Grønlands Landsret.

Grønlands Landsret afgjorde efter parternes begæring i første omgang alene, om KNI s virksomhed var offentligt reguleret på en måde, så konkurrenceloven ikke skulle gælde for eneretsaftalen med Nuuk Imeq. Konkurrenceloven gælder nemlig ikke for erhvervsvirksomhed, hvis udøvelse i forhold til særlig hjemmel bestemmes eller godkendes af det offentlige,  i det omfang det pågældende forhold er offentligt reguleret.

Grønlands Landsret fandt, at Hjemmestyret var så involveret i både KNI og Nuuk Imeq, at man derved havde taget stilling til, at konkurrenceloven ikke skulle gælde, hvorfor retten tilsidesatte Konkurrencenævnets afgørelse om, at aftalen var skadelig for konkurrencen i relation til markedet for distribution af øl og sodavand.

Konkurrencenævnet var af den opfattelse, at en konkurrencebegrænsning som følge af en offentlig regulering skal være direkte bestemt af Landstinget / Landsstyret for at kunne tilsidesætte konkurrenceloven. Det er ikke nok, at Hjemmestyret er økonomisk involveret i de virksomheder, som har indgået aftalen.

Konkurrencenævnet besluttede derfor at anke Grønlands Landsrets afgørelse til Østre Landsret, der kom til Grønland i september 2008 for at høre parterne i sagen.

Der blev den 17. oktober 2008 afsagt dom i sagen, og Østre Landsret gav Konkurrencenævnet medhold i, at der ikke er hjemmel til at holde aftalen udenfor konkurrencelovens område på grund af offentlig regulering.

KNI A/S søgte herefter Procesbevillingsnævnet om 3. instans bevilling, hvilket nævnet afslog. Spørgsmålet er dermed endeligt afgjort.

Den oprindelige sag om Konkurrencenævnets afgørelse om at indkalde KNI og Nuuk Imeq til forhandling efter § 11 skal nu fortsætte ved Grønlands Landsret.

Denne del af sagen er dog kun af historisk interesse, da der med den nye konkurrencelov er indført er principskifte fra kontrol- til forbudslov. Det betyder, at Konkurrencenævnet ikke længere kan løse konkurrenceproblemer gennem forhandling, men at konkurrencebegrænsende aftaler nu implicit er ulovlige.

KNI A/S mod Konkurrencenævnet – aftale om
forhandling af olie
En fuldstændig parallel afgørelse gav ligeledes Konkurrencenævnet medhold i at en olieforhandleraftale indgået mellem KNI Pilersuisoq A/S og Grønlands Arbejdsgiverforening og en dertil knyttet standarddetailforhandleraftale er dækket af konkurrenceloven og ikke undtaget på grund af offentlig regulering. Også denne sag skal nu fortsætte for Grønlands Landsret, for så vidt angår den resterende påstand.

Ved de to endelige afgørelser er der nu skabt klarhed over, hvad skal forstås ved ”offentlig regulering” i relation til konkurrenceloven.

Greenland Venture A/S mod Konkurrencenævnet
– anmodning om diverse oplysninger
Konkurrencetilsynet anmodede i oktober 2008 Greenland Venture A/S om at fremsende en redegørelse for hvilke virksomheder Greenland Venture A/S i eget regi havde investeret i, stillet ansvarlig lånekapital til rådighed for eller stillet garanti for, med angivelse af beslutningsgrundlaget.

Greenland Venture A/S ønskede ikke at udlevere oplysningerne og sagsøgte Konkurrencetilsynet i et  forsøg på at få stadfæstet, at tilsynet ikke var berettiget til at kræve det ønskede materiale udleveret. Sagen forventes  domsforhandlet i 2009.

Økonomi
Konkurrencemyndighedernes ressourceforbrug har de seneste tre år udviklet sig således:

Internationalt samarbejde

Nordisk samarbejde
De nordiske konkurrencemyndigheder afholder hvert år en konference, hvor udviklingen i konkurrenceretten og aktuelle konkurrenceretlige problemstillinger debatteres. I august 2008 var Konkurrencestyrelsen i Danmark vært for de øvrige nordiske konkurrencemyndigheder i Helsingør. Fra Grønland deltog: Konkurrencenævnets formand Carl-Aage Skovaa, styrelseschef Niels Peter Gundelach og kontorchef Nicolai Odgaard Jensen.

Der blev afholdt workshops om følgende emner:

•  Konkurrenceneutralitet
•  Brancheforeninger
•  Internethandel

International Competition Network (ICN)
Konkurrencetilsynet blev i 2008 medlem af International Competition Network (ICN), der er et netværk af konkurrencemyndigheder verden over. Formålet med netværket er at adressere praktiske problemstillinger indenfor konkurrenceretten. Dette gøres ved at udvikle best practices m.m. ICN er en projekt-drevet organisation, og Konkurrencetilsynet deltager for øjeblikket i projekter om konkurrenceregler i små økonomier og misbrug af dominerende stilling.

.