Konkurrencenævnets årsberetning 2010

Grønland brugte ca. 500 mio. kr. eller ca. 8,4% af de samlede offentlige udgifter til forskellige former for erhvervsstøtte i 2009. Det har således stor betydning for det grønlandske samfund, hvordan vi bruger disse støttemidler. Dertil kommer, at Konkurrencenævnet og Konkurrencetilsynet bruger mange ressourcer på at vejlede om og undersøge konkurrenceforvridende effekter af offentlig støtte. I 2009 var det således 39% af konkurrencesagerne, der handlede om offentlig støtte.

Kapitel 1 i dette års konkurrenceredegørelse handler derfor om, hvordan vi kan sikre, at støtten anvendes bedst mulig, så de gavnlige effekter af erhvervsstøtte som for eksempel arbejdspladser ikke overskygges af negative effekter så som for eksempel konkurrenceforvridninger, tab af effektivitet og innovation, overnormal profit og lønniveau.

Kapitel 2 handler om fusionskontrol. Grønland har som ét af de eneste lande med konkurrenceregler ikke indført fusionskontrol. I Grønland skal virksomhederne orientere Konkurrencetilsynet, når der foretages en fusion, virksomhedsovertagelse eller sammenlægning af virksomheder. I 2009 modtog  tilsynet 3 sådanne orienteringer og i 2010 er der indtil videre kommet 4 orienteringer om fusioner. I kapitlet analyseres effekterne af en grønlandsk
fusionskontrol, og det anbefales hvordan en kontrol kan indrettes, så den har størst mulig effekt, men ikke samtidig bebyrder virksomhederne med unødige administrative procedurer.

I 2009 fik vi Grønlands Landsrets ord for, at Konkurrencemyndighederne kan indhente oplysninger fra de virksomheder, der undersøges efter konkurrenceloven. Det glæder mig, at retten har fundet, at myndigheden har et bredt  køn i vurderingen af, om oplysninger er nødvendige for konkurrencemyndighedernes virksomhed. Det er afgørende for konkurrencemyndighedens arbejde, at vi kan indhente oplysninger i sagerne. Konkurrencenævnet og tilsynet modtog derfor dommen med tilfredshed.

I efteråret 2009 blev de første kontrolundersøgelser efter konkurrenceloven gennemført. Undersøgelserne  var foranlediget af en ansøgning om straflempelse fra en karteldeltager. Kartelsamarbejde er grov økonomisk kriminalitet, og det glæder mig derfor, at straflempelsessystemet har virket. Man kan kun håbe, at andre følger det gode eksempel og kommer til konkurrencemyndighederne med deres viden om ulovlig kartelvirksomhed, så vi kan få sat en stopper for de ulovlige aktiviteter til gavn for samfundet og de virksomheder, der driver deres forretning i overensstemmelse med loven.

Alt i alt blev 2009 et godt konkurrenceår.
God læselyst!

Carl-Aage Skovaa
Formand for Konkurrencenævnet.

Vejen til bedre erhvervstilskud

1. Indledning og konklusioner

1. Indledning og konklusioner I 2009 gik otte procent af det grønlandske statsbudget til erhvervstilskud, hvilket er mere end fem gange mere end i Danmark(1) Det gør det essentielt for den grønlandske økonomi, at erhvervstilskuddene udnyttes effektivt. Realiteten er dog, at kendskabet til virkningerne af de mange tilskud er yderst begrænset.

Konkurrencetilsynet fremlægger i dette kapitel et forslag til en ny grønlandsk tilskudspolitik. Hensigten er at sikre, at det grønlandske samfund i fremtiden får mere ud af de mange erhvervstilskud.  Forslaget har to hovedelementer, der tilsammen vil bringe den grønlandske tilskudspolitik tæt på Danmarks og EU’s niveau. Begge steder er der i de senere år kommet mere opmærksomhed på virkninger af erhvervstilskud.

For det første anbefaler Konkurrencetilsynet, at Selvstyret og kommunerne systematisk kortlægger formål og virkninger for eksisterende og nye tilskud. Det bør vurderes, i hvor høj grad tilskuddene er effektive til at nå de fastlagte mål. Herudover bør det vurderes, om tilskuddene har negative virkninger på konkurrence og effektivitet, som helt eller delvist opvejer gevinsterne. På denne baggrund skal der foretages en overordnet vurdering af tilskudsordningernes samfundsmæssige gavnlighed og hvilke forbedringer, der kan foretages i relation til Grønlands tilskudspolitik.

For det andet foreslår Konkurrencetilsynet nogle nye retningslinjer, som fremadrettet kan gøre de grønlandske tilskudsordninger mere effektive. Hvis nye retningslinjer bruges fremadrettet, vil sandsynligheden for gevinster vokse, fordi tilskuddene i

(1) Jf. Grønlands Selvstyre (2010), Økonomi- og Erhvervsministeriet (2009) og Finansministeriet (2009).

højere grad end i dag bliver målrettet områder med samfundsøkonomiske gevinster. Desuden vil de nye retningslinjer minimere risikoen for negative virkninger på konkurrence og effektivitet, fordi adgangen til tilskuddene bliver mere åben og lige, og fordi det bliver mere gennemskueligt, hvor store tilskud de grønlandske virksomheder får.

De kommende afsnit redegør for baggrunden for og fordelene ved de to anbefalinger, der tilsammen tegner Konkurrencetilsynets forslag til en bedre tilskudspolitik.

2. Virkninger af erhvervstilskud bør kortlægges

Konkurrencetilsynets første anbefaling er, at Landsstyret og kommunerne fremover går tilskudsvirkninger efter i sømmene. I dette kapitel beskrives først, hvad der lægger bag denne anbefaling. Dernæst beskrives, hvad sådanne kortlægninger bør fokusere på.

2.1. Behovet for at kortlægge virkninger Der er især to årsager til, at det er gavnligt med mere fokus på, hvordan grønlandske erhvervstilskud virker.

For det første har erhvervstilskud en stor rolle i Grønland. I 2009 gik over otte procent af Selvstyrets samlede udgifter til enten servicekontrakter eller andre erhvervstilskud. I Danmark er det tilsvarende tal lidt over én procent, jf. Tabel 1.

Det er naturligt, at erhvervstilskud har en forholdsvis stor rolle i Grønland. Mange grønlandske markeder er for små til at skabe en rentabel drift på rent kommercielle vilkår. Uden tilskud ville mange varer og tjenester kun blive udbudt i de tættest befolkede dele af landet. Eksempler er flytrafikken, postbefordring, elektricitet og fødevarer m.v.

For det andet mangler der viden om, hvad tilskuddene går til, og hvordan de virker. Jo større rolle for erhvervstilskud, jo vigtigere er det med et kritisk øje på deres virkninger. Hver gang der udbetales et tilskud, som ikke udnyttes optimalt, er der groft sagt færre penge til andre offentlige ydelser, herunder uddannelse,  sygehuse, børnepasning og ældrepleje. I sidste ende betyder det mindre velfærd til den grønlandske befolkning.

Kendsgerningen er dog, at der i Grønland uddeles mange tilskud, som den brede offentlighed hverken kender omfanget eller virkningerne af. Der er givetvis en god fornemmelse af, hvilke erhverv, der får de største tilskud. Men få har overblik over, hvor store  tilskuddene er og hvilke krav, der stilles til virksomheder der modtager støtte.

Selvstyrets tilskud til blandt andre Royal Greenland og Great Greenland er konkrete eksempler på denne problemstilling, idet der mangler gennemsigtighed om tilskuddenes omfang og effektivitet. For Royal Greenland springer et kapitalindskud og et lån fra Selvstyret på samlet 500 mio. kr. i 2009 særligt i øjnene. Det kan umiddelbart være vanskeligt at få øje på det markedsøkonomisk rationale, idet Selvstyret ikke har fremlagt en vurdering af de økonomiske gevinster af denne krisestøtte. For Great Greenland er det interessant, at selskabet løbende via servicekontrakter får tilskud for konkrete specificerede ydelser, hvor Great Greenland skal forestå indhandling af sælskind og administration af tilskud til fangerne. Udover tilskud via disse servicekontrakter har Great Greenland imidlertid flere gange fået bevilget yderligere krisetilskud.(2) Senest var i 2008 og 2009, da selskabet to gange fik tilført et kapitalindskud på 8 mio. kr., uden at der blev fremsat konkrete krav om ekstra ydelser fra Great Greenland, jf. Boks 1.1.

Kilde: Konkurrencetilsynet på baggrund af Naalakkersuisut (2009), Landsstyret (2008) og Landsstyret (2009).

(2) Oplysninger fra Royal Greenland A/S til Konkurrencetilsynet.

2.2. Fokus på både gevinster og ulemper

Det kræver normalt en konkret undersøgelse for at vurdere tilskudsvirkninger. Det skyldes, at størrelsen af både gevinster og ulemper afhænger af den konkrete kontekst og dermed varierer fra gang til gang.

For ti år siden var det ikke kun i Grønland, at sådanne undersøgelser var sjældne. Det samme gjaldt i både Danmark og resten af EU. Siden har især EU-kommissionen sat mere fokus på virkningerne af tilskud. I 2006 fremlagde EU-kommissionen en vejledning om statsstøtteordningers forenelighed med konkurrencelovgivningen i EU. I denne vejledning indgår en ”balance-test”, hvor støtteordningers fordele og ulemper bliver sammenholdt.(3)

Konkurrencetilsynet anbefaler, at Landsstyret og kommunerne tager udgangspunkt i denne test for at vurdere grønlandske erhvervstilskuds virkninger og hensigtsmæssighed. Det er klart, at EU’s statsstøtteregler er anderledes og mere strikse end reglerne om offentlig støtte i konkurrenceloven, (4) men overordnet betyder de lovgivningsmæssige forskelle dog ikke noget, når det skal vurderes, om tilskuddene har virket. EU-kommissionens vejledning kan derfor med fordel bruges som udgangspunkt for lignende undersøgelser i Grønland.

Som led i EU-kommissionens balance-test anbefales det at kortlægge virkninger af tilskud i tre hoveddele. Den ene del handler om at vurdere gevinster af tilskuddene. Den anden del handler om at vurdere ulemperne. Og den tredje del går ud på at afveje gevinster og ulemper for hermed at vurdere, om gevinsterne står mål med ulemperne, jf. Figur 1.1.

Gevinster
Den ene del af vurderingen af virkningerne af offentlige tilskud handler om gevinster. Evaluering af gevinster af tilskud har tre hoveddele:

1. Retter tilskuddet sig mod et veldefineret mål af samfundsmæssig interesse?
2. Er tilskuddet et egnet middel til at opnå formålet?
3. E r tilskuddet proportionelt i forhold til det problem, der skal afhjælpes?

Første del handler om at fastlægge tilskuddenes formål og virkning. Disse bør være rettet mod en samfundsmæssig interesse med henblik på social eller økonomisk udvikling. For at vurdere tilskuddenes virkning er det yderligere en forudsætning, at der på forhånd er formuleret et konkret og operationelt mål med støtten, da det er svært at vurdere, om gevinsterne er tilfredsstillende, hvis ikke det er klart, hvad en tilfredsstillende virkning er.

3) EU-kommissionen (2006).
4) Efter TFEU-traktatens artikel 107, stk. 1, er statsstøtte, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, forbudt i det omfang, støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. I Grønland kan Konkurrencenævnet udstede påbud om, at støtte, der er ydet ved hjælp af offentlige midler til fordel for bestemte former for erhvervsvirksomhed, skal bringes til ophør eller skal tilbagebetales. Påbud kan dog ikke udstedes, når støtten lovlig i henhold til offentlig regulering, jf. konkurrencelovens § 12.

Her er det vigtigt at holde sig for øje, at et konkret og operationelt mål med et tilskud kan være kortsigtet eller langsigtet.

På kort sigt kan målet være at reducere følgerne af et midlertidigt problem. Eksempelvis kan det være et mål at redde en virksomhed eller et erhverv, som er ramt af en forbigående økonomisk krise, et svigt i leveringen, en naturkatastrofe eller andre udefrakommende faktorer. Det afgørende er, at problemerne skyldes udefrakommende faktorer og forbigående problemer. Hvis problemerne reelt følger af strukturelle problemer, fx for høje omkostninger eller ringe kvalitet, vil et tilskud ikke løse problemet, men blot udsætte pinen.

På længere sigt forudsætter samfundsmæssige gevinster, at tilskuddene tilskynder en aktivitet, som er i samfundets interesse. I Grønland er formålet med en stor del af tilskuddene at sikre forsyningen af varer og tjenester i små byer og bygder, hvor driften ikke er økonomisk rentabel uden tilskud. Så længe Grønland har et politisk mål om at bevare de små byer og bygder, er det et mål af fælles interesse for samfundet. I andre lande vil sådanne tilskud spille en mindre rolle, fordi markederne er større og økonomisk bæredygtige. Til gengæld kan andre samfundsgevinster være i højsædet, herunder især miljøforbedringer, innovation og uddannelse, hvor gevinster rækker længere end den investerende virksomhed. Sådanne samfundsgevinster lægger også bag en række tilskud i Grønland, herunder tilskud til mere miljørigtige fiskekuttere.

Både et kortsigtet og et langsigtet mål kan med fordel tage udgangspunkt i objektive målindikatorer. Fordelen ved objektive målindikatorer er, at de kan bruges til at måle tilskuddenes virkning. For krisestøtte kan målet være, at virksomheden overlever, eller at alle medarbejdere bevarer deres job. Et langsigtet mål kan fokusere på nogle konkrete indikatorer for den fremtidige udvikling af samfundet. Eksempelvis kan et langsigtet mål for tilskud til uddannelse være, at antallet af grønlændere med en bestemt uddannelse vokser med 2 procentpoint de næste ti år.

Selv med et klart mål er det dog tit svært præcist at vurdere gevinsterne. Ofte kræver det en vurdering af, hvordan et marked ville have udviklet sig uden tilskuddet. Dette kan, ligesom ved andre effektvurderinger, per definition  være svært, men er dog ikke et argument for slet ikke at vurdere gevinsterne, omend det kan være et argument for at vurdere mere groft.

Anden del går ud på, at vurdere om et tilskud er det bedste middel til at nå det ønskede mål. Hvis ikke det er tilfældet, bør et andet middel overvejes. Det kan blandt andet være regulering, direkte statslige leverancer eller skatter. I denne vurdering vil en central del være, om det offentlige tilskud vil tilskynde virksomhederne, som modtager støtten, til at handle på en måde, der bidrager til at opfylde målet med tilskuddet. Hvis det ikke er tilfældet, er tilskud næppe det bedste middel.

Tredje del handler om proportionaliteten af tilskuddet, hvor det skal vurderes, hvor stort et tilskud skal være, for opnå det konkrete mål. Hvis samme virkning kunne være nået med et mindre tilskud, bør tilskuddet være lavere. Så snart tilskuddet overstiger det strengt nødvendige, vil samfundet ikke få udbytte af det, og den bør i stedet kanaliseres andre steder hen i samfundet.

Ulemper
Den anden del af at vurdere virkninger af tilskud handler om negative sider eller ulemper. Det er i særdeleshed to potentielle ulemper, som påkalder sig opmærksomhed: konkurrenceforvridning og ringere effektivitet.(5)
Konkurrenceforvridning på de berørte markeder kan være den mest direkte ulempe af offentlige tilskud. Tilskud vil især kunne skabe to former for konkurrenceforvridning

(5) Jf. eksempelvis Konkurrencestyrelsen (2002).

For det første kan tilskud forvride konkurrencen på det marked, hvor tilskuddet gives. Hvis flere virksomheder konkurrerer om de samme kunder, kan et tilskud til én eller nogle virksomheder give den eller disse virksomheder en konkurrencefordel i forhold til de andre virksomheder. Konkret kan et tilskud gøre en virksomhed i stand til at tilbyde kunderne bedre vilkår og lavere priser end konkurrenterne. På sigt vil det normalt betyde, at de virksomheder,
der får tilskud, erobrer markedsandele fra konkurrenterne.

For det andet kan tilskud forvride konkurrencen på inputmarkederne. Det kan ske, hvis tilskuddene fremmer brugen af særlige produktionsfaktorer, fx materialer eller maskiner. Hvis eksempelvis Selvstyret giver tilskud til fødevarer, der er baseret på et bestemt fedtstof, kan leverandører af dette fedtstof få en konkurrencefordel i forhold til leverandører af andre fedtstoffer.

Selvstyret bør vurdere konkurrencevirkninger af tilskud ved at se på, hvordan tilskuddet påvirker vilkårene for konkurrenter, leverandører og forbrugere. Hvis Selvstyret vurderer, at tilskuddet skaber markante ændringer for konkurrenter, leverandører og forbrugere, vil det være nødvendigt at afgrænse de produktmarkeder og de geografiske markeder, der er berørt af tilskuddet. Her kan Selvstyret gå frem som i sager efter konkurrenceloven, hvilket  indebærer, at det relevante marked fastlægges ud fra efterspørgsels- og udbudssubstitution og den potentielle konkurrence.(6)

Tilskud kan også give ringere effektivitet på de berørte markeder. Oftest vil den ringere effektivitet give udslag i lavere produktivitetsvækst, overnormale profitter og/eller at virksomhedernes lønniveau bliver unormalt højt.

Problemerne kan forklares med, at offentlige tilskud ofte kan fungerer som en slags ’sovepude’, idet tilskud kan gøre det lettere for en virksomhed at overleve på markedet og kan få virksomheden til at føle sig mere tryg. Med denne ’sovepude’ er tilskyndelsen til at minimere omkostninger, at forny sig og at effektivisere mindre. I nogle tilfælde ses en voksende ineffektivitet i virksomheden. Andre gange stiger virksomhedens profitter og/eller de ansattes lønninger.

Endelig er det vigtigt at holde for øje, at tilskud ikke er gratis. Selvstyrets midler er begrænsede, så hvis man giver tilskud ét sted, så fjerner man i praksis midler andre steder, fx i uddannelsessystemet, sundhedsvæsenet m.v. Desuden kan tilskud fastholde en forældet og uproduktiv erhvervsstruktur og dermed forhindre en samfundsøkonomisk optimal omstilling af det grønlandske samfund. Både konkurrenceforvridning, overnormale profitter og
høje lønninger vil ofte betyde, at de støttede virksomheder og erhverv tiltrækker for meget kapital og arbejdskraft. Det betyder, at nye og mere effektive virksomheder, som ikke får tilskud, må betale mere for deres kapital og arbejdskraft. Konkret kan virkningsløse tilskud dermed modarbejde store nye investeringer i blandt andet aluminiumsindustrien og turisme.

(6) Jf. konkurrencelovens § 5.

Afvejning
Den tredje og sidste del af at vurdere virkningerne af tilskud er at veje gevinster og ulemper op mod hinanden. En sådan afvejning må naturligvis tage udgangspunkt i resultaterne af tidligere vurderinger af gevinster og ulemper. Konkret kan afvejningen eksempelvis bestå i at holde bevarelsen af 200 arbejdsplader op mod negative virkninger på konkurrence, produktivitet, innovation, profit og lønninger, jf. Figur 1.2.

Afvejningen vil ofte indeholde et større eller mindre element af skøn. I realiteten vil der ofte i praksis være tale om en tankemåde end en egentlig test. Problemet er, at mange af gevinsterne af tilskud er svære at holde op mod de potentielle ulemper i form af konkurrenceforvridning, lav produktivitet, overnormale  profitter, høje lønninger osv. Eksempelvis kan det være svært at vurdere, hvor meget konkurrenceforvridning, der kan accepteres, for at bevare
en produktion med 200 ansatte i Grønland.

I afvejningen er det nyttigt at skele til vejledende kriterier, som EU-kommissionen har fremlagt i en vejledning om statsstøtte i EU.(7) EU-kommissionen peger på, at afvejningen oftest vil være negativ, hvis et tilskud medfører betydelig og varig konkurrenceforvridning, og hvis tilskuddet går til et dominerende selskab. Modsat vil EU-kommissionens afvejning oftest være positiv for tilskud, der har klare positive virkninger for forbrugerne og begrænsede
negative virkninger, herunder begrænsede negative virkninger på konkurrencen, jf. Boks 1.2.

(7) Jf. EU-kommissionen (2006).

Kilde: EU-kommissionen (2006).

Selvstyrets tilskud til Great Greenland er et konkret eksempel, hvor det er relevant at undersøge og afveje gevinster og ulemper. Det er desuden et eksempel, hvor Konkurrencetilsynet er usikkert på, om samfundet i dag får maksimalt udbytte af tilskuddene. Ganske vist har Selvstyret med en ændring i 2007 delvist lyttet til Konkurrencetilsynets tidligere kritik af tilskuddene, men Konkurrencetilsynet ser dog fortsat mulighed for ændringer, der på længere sigt kan skabe basis for øget konkurrence og højere effektivitet, jf. Boks 1.3.

Kilde: Konkurrencetilsynet på baggrund af referat af Landsstyret (2007) og Konkurrencetilsynet (2009).

3. Konkurrencetilsynets forslag til en ny
grønlandsk støttepolitik

Konkurrencetilsynets anden anbefaling er, at Selvstyret fremadrettet giver tilskud ud fra nogle retningslinjer, der vil øge sandsynligheden for en samfundsøkonomisk gevinst af de mange tilskud, som gives til erhvervslivet. De nye retningslinjer, som beskrives i dette kapitel, vil dermed kunne fremme den økonomiske vækst i det grønlandske samfund.

De nye retningslinjer består af tre konkrete anbefalinger. Alle tre er tidligere blevet fremført af blandt andre EU-kommissionen og Konkurrencestyrelsen i Danmark. De tre anbefalinger vedrører tilskuddenes formål, virksomhederne adgang til tilskuddene og gennemsigtighed om tilskuddenes omfang og formål.

3.1. Tilskuddenes formål
I dag har Selvstyret ikke formuleret nogle overordnede formål med de grønlandske erhvervstilskud. Det øger risikoen for, at Selvstyret uddeler tilskud, som kunne give større udbytte andre steder i samfundet.

Konkurrencetilsynet anbefaler på denne baggrund, at Selvstyret målretter erhvervstilskuddene til at støtte overordnede formål af fælles interesse for det grønlandske samfund, der fremmer social og økonomisk udvikling. Eksempler herpå kan være:

•  Innovation og uddannelse
•  Miljøforbedringer
•  Investering i effektive produktionsmetoder
•  Sikring af forsyninger til små byer og bygder
•  Forskning- og udviklingsprojekter
•  Sikring og skabelse af arbejdspladser
•  Tiltrækning af udenlandske investeringer

Konkurrencetilsynet anbefaler herudover, at Selvstyret overordnet sondrer mellem erhvervstilskud med kortsigtede og langsigtede formål.

Midlertidige problemer
Nogle gange er det i samfundets interesse, at Selvstyret giver en virksomhed eller et erhverv tilskud til at undgå eller reducere følgerne af et midlertidigt problem.

På den ene side skal det stå klart, at det er naturligt, at ineffektive virksomheder lukker. I en velfungerende markedsøkonomi må virksomhederne ikke forvente, at det offentlige redder dem, hvis de kommer i problemer. Hvis problemerne er strukturelle, fx fordi virksomhedens produktion er ineffektiv, vil et tilskud kun udsætte pinen: Når tilskuddet er brugt, vil problemet være det samme, og det vil kræve et nyt tilskud, hvis virksomheden skal overleve.

På den anden side kan et krisetilskud være samfundsøkonomisk optimalt, hvis der er tale om et forbigående problem, fx fra en forbigående økonomisk krise, svigt i leveringen, eller naturkatastrofer. Nogle gange kan det give store negative følgevirkninger i samfundet, hvis en stor virksomhed eller et erhverv lukker. Når det er tilfældet, kan det være en god forretning for samfundet at hjælpe, fx som det i finanskrisen er sket i banksektoren i mange lande.

Markedssvigt
Bortset fra midlertidige problemer bør Selvstyret målrette erhvervstilskud mod situationer med såkaldt markedssvigt, det vil sige situationer, hvor markedet ikke medfører et økonomisk effektivt resultat.

Markedssvigt opstår blandt andet, når produktionen af en vare eller tjeneste har eksterne virkninger. Det er tilfældet, når produktionen ikke kun påvirker virksomheden selv, men også andre i samfundet. De typiske eksempler er innovation og forurening. Innovation giver ofte en positiv ekstern virkning, fordi innovation oftest spredes ud i samfundet og bruges af andre end dem, der foretager dem. Modsat giver forurening en negativ ekstern virkning, fordi forurening ofte skader andre end dem, der foretager forureningen. Både negative og positive eksterne virkninger medfører markedssvigt, fordi de normale markedsmekanismer ikke får virksomhederne til at tage dem med i deres beslutninger, jf. Tabel 1.2.

Når stordriftsfordele skaber et monopol eller et manglede marked, er der også tale om et markedssvigt. Markedssvigtet følger af, at markedet ikke er i stand til at sikre, at en bestemt service udbydes til en konkurrencedygtig pris. Det kan skade både forbrugerne og hele samfundsøkonomien. Den grønlandske økonomi med få indbyggere og spredt lokalisering betyder, at stordriftsfordele relativt ofte skaber markedssvigt. Det sker især på forsyningsområder som tele, transport og post, jf. Tabel 1.2.

Andre situationer med potentielle markedssvigt er, når informationen er ufuldkommen på markedet, når der er tale om offentlige goder, og når der er koordineringsproblemer på markederne. Disse situationer er nærmere beskrevet i Tabel 1.2.

3.2. Adgang til tilskud

For det andet bør Selvstyret sikre, at alle virksomheder har lige adgang til at få tilskud. Lige adgang til tilskud forhindrer i udgangspunktet konkurrenceforvridning, samtidig med at det sikrer, at tilskuddene gives til de virksomheder, der har mest brug for dem og dermed udnytter tilskuddene bedst.

Konkurrencetilsynet anbefaler, at Selvstyret i praksis sondrer mellem to situationer.

Den ene situation er, når Selvstyret giver tilskud til en række virksomheder på samme marked, fx fiskere. Her er det vigtigt sikre, at tilskuddene ikke forvrider konkurrencen på dette marked. Derfor bør Selvstyret designe disse ordninger som horisontale tilskudsordninger med lige og objektive tilskudsbetingelser.

Konkret betyder det, at tilskudsordningerne skal være åbne for alle virksomheder, som opfylder krav, som er udmeldt på forhånd. Disse krav kan være mange eller få. Det afgørende er, at de er lige for alle og objektive. Eksempelvis kan to lige og objektive betingelser være, at en virksomhed har en bestemt autorisation, og at virksomheden ikke er under konkurs.

Den anden situation er, når Selvstyret giver tilskud til én eller et mindre antal virksomheder. Det kan fx være ved indgåelsen af en eller flere servicekontrakter.

Her bør Selvstyret arbejde på at sikre, at tilskuddet går til den eller de virksomheder, som udnytter tilskuddet mest effektivt eller vil løse opgaven for mindst tilskud. Det bør ske via en offentlig licitation, hvor virksomhederne har mulighed for demonstrere, at netop de er mest effektive til at løse opgaven.

Konkret bør virksomhederne i en licitation kunne byde på en måde, der gør det muligt at vurdere, hvem der kan levere mest service for et bestemt tilskud, eller hvem der skal have mindst tilskud for at levere en vis service. Samtidig bør Selvstyret aktivt tiltrække konkurrenter til licitationen. Det kan blandt andet ske ved at annoncere i relevante medier eller ved at besøge potentielle bydere.

3.3. Gennemsigtighed om tilskud
For det tredje kan Selvstyret med fordel gøre det mere gennemsigtigt, hvilke virksomheder, der får offentlige tilskud, og hvor meget de får. I dag er det de færreste, som har overblik over, hvor store tilskud Selvstyret giver til erhvervslivet, og det efterlader grønlænderne med en ringe mulighed for at vurdere gevinster og ulemper af de grønlandske erhvervstilskud.

Konkurrencetilsynet foreslår, at der etableres et nyt tilskudsregister, der kan skabe mere gennemsigtighed om erhvervstilskud. Dette kan i praksis gøres med en beskeden ekstra indsats, idet Konkurrencetilsynet i forvejen har information om en række grønlandske tilskudsordninger. Ifølge konkurrencelovens § 13 skal kommuner, der planlægger at foretage en erhvervsmæssig investering, anmelde tilskuddet til Konkurrencetilsynet forinden. Desuden skal servicekontrakter anmeldes i henhold til konkurrencelovens § 6. En lignende regel for øvrige erhvervstilskud kan gøre tilskudsregisteret mere komplet.

Konkurrencetilsynet foreslår, at registeret lægges på en hjemmeside med adgang for alle. Et lignede offentligt register kendes allerede i EU. Siden 2007 har det på EU-kommissionens hjemmeside været muligt at søge efter tilskud i forskellige lande og erhverv.

Mulige økonomiske gevinster af
fusionskontrol i Grønland

Fusionskontrol, dvs. regler for, hvornår og hvordan fusioner kan gennemføres, er en del af konkurrencelovene i de fleste vestlige lande. Grønland har indtil videre valgt, at den grønlandske konkurrencelov  ikke skal have fusionskontrol.

Konkurrencetilsynet har, i samarbejde med Copenhagen Economics, undersøgt de økonomiske gevinster ved indførelse af fusionskontrol i Grønland, og i den forbindelse foreslået, hvordan en effektiv grønlandsk  fusionskontrol bør indrettes.

De potentielle gevinster ved at indføre fusionskontrol i Konkurrenceloven kan opdeles i to:
1) Direkte virkninger
2) Indirekte virkninger

Ad 1) Direkte virkninger
De mest oplagte gevinster af fusionskontrol er de direkte virkninger af indgreb i konkrete fusioner. De direkte virkninger opstår, når fusionskontrollen forhindrer konkurrencebegrænsende effekter af fusioner, hvilket er til gavn for både forbrugere og den samlede velfærd.

Gevinsterne har en sammenhæng med forbuddet mod misbrug af dominerende stilling, som gælder i den grønlandske konkurrencelov. Fordelen ved en fusionskontrol er, at Konkurrencetilsynet får mulighed for at forebygge overtrædelser af konkurrenceloven ved at gribe ind, før en virksomhed udnytter sin position. I dag er der med forbuddet mod misbrug af dominerende stilling først mulighed for at gribe ind, når skaden er sket, og den fusionerede virksomhed har misbrugt sin position. Et forebyggende indgreb mod konkurrencebegrænsende adfærd er ofte en fordel for både forbrugere og virksomheder. For forbrugerne er fordelen, at de undgår ulemperne af et evt. senere misbrug af en dominerende stilling, f.eks. i form af høje priser. Ofte kan der gå lang tid før der kan gribes ind, og i den periode må forbrugerne ofte betale prisen for misbruget. For den eller de virksomheder, som er involveret i en sag om misbrug af dominerende stilling, kan forebyggende indgreb også være en fordel, fordi misbrugssager erfaringsmæssigt kan være langvarige og komplicerede, og derfor byrdefulde for de implicerede virksomheder.

Det er klart, at gevinsterne af fusionskontrol absolut er større, jo større økonomien er. Det betyder, at de absolutte fordele naturligvis er mindre i Grønland end i større økonomier. For den enkelte forbruger er der dog ingen forskel på skadevirkningen: Et monopol i Grønland vil koste den enkelte forbruger ligeså meget som et monopol koster forbrugere i andre lande. Desuden vil fordelene for både den enkelte forbruger og den enkelte virksomhed være ligeså store som i andre lande, hvis fusionskontrollen kan forhindre langvarige og komplicerede sager om misbrug af dominerende stilling.

Konkurrencemyndighedernes direkte indgreb i fusionssager kan ske på to måder. Der kan være tale om egentlige forbud mod en fusion eller der kan være tale om fusionstilsagn eller fusionsvilkår, hvor fusionen godkendes på betingelse af, at visse konkurrencefremmende tiltag gennemføres af den fusionerende virksomhed.

Flere undersøgelser har bekræftet de potentielle direkte gevinster af fusionskontrol. Undersøgelser i Storbritannien og Holland har vist, at de direkte virkninger er flere gange større end omkostningerne ved at administrere
fusionskontrollen i de to lande, jf. Tabel 2.1.

Andre undersøgelser har bekræftet, at fusionsvilkår kan give direkte gevinster, men disse undersøgelser peger dog også på, at ikke alle fusionsvilkår er lige effektive. Blandt undersøgelserne af fusionsvilkårs virkninger hører en dansk undersøgelse fra Konkurrencestyrelsen, hvor der findes tegn på, at fusionskontrollen har forhindret konkurrence problemer i at opstå, jf. Tabel 2.1.

Ad 2) Indirekte virkninger
Fusionskontrol kan også have nogle mindre synlige indirekte gevinster, som ofte benævnes fusionskontrollens præventive effekt. Ved den præventive effekt forstås, at selve eksistensen af fusionskontrollen, og den deraf følgende risiko for et forbud mod eller et indgreb i en fusion, får virksomhederne til at opgive de mest konkurrencebegrænsende fusioner på forhånd.

Den præventive effekt betyder, at fusionskontrollen kan have betydelige positive virkninger, selvom Konkurrencetilsynet ikke behandler én eneste fusionssag. En ofte benyttet sammenligning drager en parallel til færdselslovgivningen, hvor fartgrænser og fartkontrol kan have en stor positiv virkning, selvom der ikke er én eneste bilist, som tages for at køre for stærkt. Hvis den præventive virkning og risikoen for en bøde, disciplinerer bilisterne, virker fartgrænserne efter hensigten, også selvom der ikke uddeles bøder.

Med den præventive virkning er der heller ingen forskel imellem Grønland og større økonomier. Hvis fusionskontrollen har en præventiv virkning, der forhindrer to store virksomheder i at gå sammen og danne et konkurrence skadeligt monopol, vil det gavne forbrugerne uanset økonomiens størrelse. Igen er den absolutte gevinst naturligvis større, jo større økonomien er.

Den præventive virkning af fusionskontrollen er vanskeligere at se i praksis. Det skyldes, at der kræves indsigt i, hvor mange og hvilke fusioner, som ville være foretaget uden fusionskontrol. Dette er en hypotetisk situation, og den er derfor svær at sige noget sikkert om.

Interviewbaserede undersøgelser i Holland og Storbritannien har afdækket, om virksomhederne i praksis har opgivet eller ændret fusioner, fordi de har forventet problemer hos konkurrencemyndighederne. Konklusionen er, at det er tilfældet, og at den præventive virkning er en vigtig del af konkurrencepolitikken, jf. Tabel 2.2. Desuden peger en undersøgelse lavet af Copenhagen Economics for Fornyings- og administrasjonsdepartementet i Norge på, at den præventive virkning af fusionskontrollen potentielt kan være vigtigere end de direkte virkninger af konkrete afgørelser, jf. Tabel 2.2.

Udfordringen i en effektiv fusionskontrol
For at høste de potentielle gevinster af fusionskontrol i Grønland kræves bl.a. en effektiv fusionskontrol, som griber ind overfor de konkurrencebegrænsende fusioner, og som samtidig ikke er for ressourcekrævende.

Identifikation af skadelige fusioner
Det er oplagt, at en fusionskontrol kun bør gribe ind overfor de konkurrencebegrænsende fusioner. Indgreb overfor andre fusioner vil i bedste fald ikke gavne, men i værste fald skade konkurrencen og samfundet.

Problemet er, at det ofte er svært og ressourcekrævende at skille de skadelige og de gavnlige fusioner fra hinanden. Måling af skadevirkninger og gavnlige virkninger baseres på indikatorer og prognoser, hvilket giver muligheder for fejl. Fejl kan dels resultere i, at gavnlige fusioner forbydes eller at skadelige fusioner tillades. Begge dele kan være skadelige for både forbrugerne og samfundet. Generelt vil større og mere ressourcekrævende undersøgelser imidlertid reducere risikoen for fejl, og dermed skadelige virkninger af fusioner.

Flere undersøgelser har beskæftiget sig med problemerne med at adskille de skadelige og gavnlige fusioner fra hinanden, hvor konklusionerne har været lidt forskellige, jf. Tabel 2.3. Nogle undersøgelser finder, at konkurrencemyndighederne ofte tager de forkerte beslutninger, fordi det bl.a. kan være svært at identificere de problematiske fusioner.

Andre har fremlagt argumenter for, at konkurrencemyndighedernes beslutninger i langt højere grad er korrekte og gavnlige for den økonomiske velstand.

At skille de gode og de skadelige fusioner fra hinanden er også vigtig for at få en optimal præventiv virkning. Det afgørende er forudsigeligheden. Uden forudsigelighed kan den præventive virkning af fusionskontrol i praksis blive for stor. Virkningen er for stor, hvis virksomhederne bliver så tilbageholdende, at de også opgiver fusioner, som ville være blevet godkendt. Hvis virksomhederne derimod kan forudsige, hvilke fusioner som vil blive angrebet af myndighederne, vil de kun opgive de fusioner, som er skadelige og dermed ville blive angrebet.

Ressourceforbrug
Problemet med at identificere de skadelige fusioner hænger sammen med behovet for at sikre en effektiv fusionskontrol, som er både hurtig og mindst muligt ressourcekrævende. Omkostninger til administration af fusionskontrollen vil hverken gavne forbrugerne eller samfundet. I værste fald kan en langsom og dyr fusionskontrol udligne eller overstige gevinsterne af fusionskontrollen, så samfundet generelt ville være bedre stillet uden fusionskontrol.

På den anden side vil risikoen for at træffe forkerte afgørelser som udgangspunkt blive mindre, jo flere ressourcer, der bruges på at undersøge fusionernes effekter, før der træffes en afgørelse. De metoder, som bruges til at vurdere fusioners virkninger, er ofte både mere ressourcekrævende og langvarige, desto mere grundige de skal være. Udfordringen er at forene de to hensyn med hinanden.

Løsningsforslag for Grønland
Løsningen på udfordringen med at sikre en effektiv fusionskontrol ligger i at sikre en effektiv screeningprocedure, hvor de skadelige fusioner identificeres og behandles, mens øvrige fusioner tillades uden videre. I praksis bruger de fleste lande en kombination af tærskelværdier og en screening af fusionerne, som foretages af konkurrencemyndigheden, til at løse denne udfordring.

Tærskelværdierne skal sortere de åbenlyst ikkeskadelige fusioner fra, så der ikke bruges ressourcer på disse. Screeningen skal modsat sortere i de andre, så de uproblematiske passerer uden videre, og ressourcerne bruges på de øvrige.

En gennemgang af praksis i andre lande taler for, at en grønlandsk fusionskontrol bør have en tærskelværdi,  der absolut ligger lavt, men som relativt er høj i forhold til den grønlandske økonomis størrelse.

Tærskelværdier
Tærskelværdierne relaterer sig oftest til fusionens størrelse, så fusioner, der falder under tærskelværdierne, ikke skal godkendes af myndighederne.

De fleste økonomier i EU bruger en kombination af to tærskelværdier. Tærskelværdierne relaterer sig begge normalt til fusionsparternes omsætning. Den ene værdi er en øvre grænse, der angiver, hvor stor den samlede årlige omsætning for de fusionerende parter skal være, for at fusionskontrol skal anmeldes. Den anden værdi er en nedre grænse, der angiver, hvor stor den individuelle grænse for virksomhedernes årlige omsætning skal være, for at fusionskontrol skal anmeldes. Begge tærskelværdier skal normalt være opfyldt, før fusionskontrol indtræder. Fusioner under tærskelværdierne skal derfor ikke godkendes af myndighederne.

Tendensen i EU er, at de to tærskelværdier sættes højere, desto større landets økonomi er, målt ved landets samlede bruttonationalprodukt (BNP). Den nedre grænse i EU udgør typisk mellem 0,01 og 0,19 promille af BNP, mens den øvre grænse typisk er mellem 0,03 og 2,4 promille af BNP, jf. Tabel 2.4.

Lande med små økonomier, som f.eks. Grønland, med lavt indbyggertal har dog ofte en lidt anderledes fusionskontrol, da disse typisk kun bruger en enkelt tærskelværdi. Samtidig er tærskelværdierne i flere af disse økonomier fastsat anderledes end i større økonomier, f.eks. ud fra fusionsparternes samlede markedsandel, jf. Tabel 2.5.

Den færøske fusionskontrol kan være af særlig interesse for Grønland, da indbyggertallet næsten er ens, og fordi de først for nylig har indført fusionskontrol (2007). Færøerne bruger en tredelt tærskelværdi, hvor parternes omsætning er udgangspunktet for Konkurrencerådets formelle behandling af fusionen. Endelig har Færøerne valgt nogle relativt høje tærskelværdier i forhold til de andre små økonomier, jf. Tabel 2.5.

En mulighed for Grønland kan være at vælge en model som den færøske, hvilket med omregning til størrelsen af den grønlandske økonomi vil give en øvre tærskelværdi ved en årlig omsætning på ca. 70 mio. kr. Det kan dog være hensigtsmæssigt med fleksibilitet for de større fusioner, idet den færøske model giver risiko for, at Konkurrencetilsynet må bruge ressourcer på fusioner over den øvre grænse, som tydeligvis ikke er problematiske.

Screening
Ved en effektiv fusionskontrol skal der i første omgang foretages en screening for, om fusionen er problematisk. En sådan screening kan indeholde flere elementer. I flere lande benyttes niveauet og ændringer i det såkaldte Herfindahl-Hirschman Index (HHI), som et indledende tegn på, om en fusion giver konkurrencemæssige problemer som følge af en fusion. HHI er et koncentrationsindeks baseret på virksomhedernes markedsandele. Derudover kan en række andre konkurrenceindikatorer benyttes i den første screening, herunder indikatorer for adgangsbarrierer, indtjening osv.

Derefter skal der foretages en mere dybdegående analyse af de konkurrencemæssige effekter. Disse analyser vil ofte være mere komplicerede og ressourcekrævende at gennemføre. I analyserne af fusionerne kan det i Grønland være særligt relevant at tage hensyn til stordriftsfordele. I en lille økonomi kan det i visse markeder være mest hensigtsmæssigt med blot en enkelt virksomhed, fordi stordriftsfordelene for denne virksomhed mere end opvejer tabet fra manglende konkurrence. Det er vigtigt, at der i administrationen af fusionskontrol i Grønland holdes fokus på dette.

Desuden kan en effektiv fusionskontrol give flere sager til Konkurrencetilsynet. Hvor mange flere er det dog svært at vurdere, da der på den ene side kan forventes flere fusionssager, som Konkurrencetilsynet skal behandle, men på den anden side kan fusionskontrol give færre sager om misbrug af dominerende stilling, så den samlede stigning er uklar.

En effektiv fusionskontrol vil dog uden tvivl stille krav om, at Konkurrencetilsynet kan behandle fusionerne hurtigt og effektivt, så de skadelige fusioner underlægges en effektiv granskning og kontrol, mens de ikke-skadelige fusioner hurtigt godkendes. Det stiller krav til Konkurrencetilsynets ressourcer og kompetencer på både det økonomiske og det juridiske område.

Konklusion
Der kan være økonomiske gevinster af fusionskontrol i Grønland og den begrænsede størrelse af den grønlandske økonomi er ingen begrænsning i den henseende.

Vurderingen er, at Grønland bør vælge en fusionskontrol med en lav tærskelværdi, der formentlig vil være relativ høj i forhold til den grønlandske økonomis størrelse. Indførelsen af en fusionskontrol vil medføre en øget sagsbehandling i Konkurrencetilsynet, der formentlig kan opvejes af færre sager om misbrug af dominerende stilling. En effektiv fusionskontrol kan medføre, at der skal foretages en oprustning hos Konkurrencetilsynet og grønlandske virksomheder af juridiske og økonomiske kompetencer.

Konkurrencenævnet og Konkurrencetilsynet

Konkurrencemyndighederne har til opgave at fremme en effektiv udnyttelse af ressourcerne i samfundet gennem konkurrence. Hovedopgaven består i at håndhæve konkurrenceloven og fremme konkurrence i offentlig og privat regi.

Konkurrencenævnet
Konkurrencenævnet består af seks medlemmer og  en formand, der alle er udpeget af Naalakkersuisut for en periode på op til 4 år. Formanden og 3 af nævnets medlemmer skal være uafhængige af erhvervs-og  forbrugerinteresser. De 3 øvrige medlemmer er udpeget efter indstilling fra erhvervsorganisationerne  GA og NUSUKA i forening, Grønlands Forbrugerråd og KANUKOKA. Det nuværende Konkurrencenævn er udpeget i januar 2008 og består af følgende:

•  Carl-Aage Skovaa, formand
•  Carsten Petersen, næstformand
•  Lida Skifte Lennert
•  Aviâja Helms
•  Peter Pedersen, NUSUKA
•  Jacob Hinrichsen, KANUKOKA
•  Ellen Mikaelsen, Grønlands Forbrugerråd.

Konkurrencetilsynet

Konkurrencetilsynet blev etableret 1. marts 2008. Tilsynet varetager den daglige administration af konkurrenceloven og fungerer som sekretariat for Konkurrencenævnet. Konkurrencetilsynet er ressortmæssigt placeret i Styrelsen for Råd og Nævn under Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked.

Styrelsen for Råd og Nævn varetager ud over Konkurrencetilsynets opgaver også sekretariatetsbetjeningen af Grønlands Forbrugerråd, Forbrugerklageudvalget,  Naturklageudvalget, Boligklagenævnet, Det sociale Ankenævn og Inatsisartut`s klageudvalg vedrørende Miljøbeskyttelse samt Telestyrelsens og Radioforvaltningens opgaver.

Sager
Konkurrencetilsynet har over de seneste 5 år modtaget 251 sager, hvilket er ca. 50 om året. Med den nye konkurrencelov, der trådte i kraft i 2008, steg antallet af sager markant, jf. Figur 3.1. I 2009 er der modtaget lidt færre sager og det forventes, at antallet af indkomne sager vil stabilisere sig omkring 50-60 sager om året.

I Figur 3.1 ses fordelingen af sagerne Konkurrencetilsynet modtog i 2009. Det er karakteristisk for de grønlandske konkurrencemyndigheder, at der er mange sager vedrørende offentlig støtte.

Retssager

Greenland Venture A/S mod Konkurrencetilsynet
Konkurrencetilsynet anmodede i 2008 Greenland Venture A/S om at redegøre for hvilke virksomheder Greenland Venture A/S i eget regi havde investeret i samt stillet ansvarlig lånekapital til rådighed for, med angivelse af beslutningsgrundlaget.

Greenland Venture A/S ønskede ikke at udlevere de ønskede oplysninger til Konkurrencetilsynet, hvorfor man sagsøgte Konkurrencetilsynet i et forsøg på at få stadfæstet, at tilsynet ikke var berettiget til at kræve det ønskede materiale udleveret. Der faldt dom den 24. november 2009. Konkurrencetilsynet vandt sagen og har fået udleveret de ønskede dokumenter.

Den oprindelige sag behandles fortsat i Konkurrencetilsynet.