Forbruger- og Konkurrencestyrelsen modtog 24. oktober 2014 en henvendelse fra Inu:IT A/S, hvori virksomheden klagede over Tele Greenland A/S’ leveringsnægtelse, ved ikke at tillade Inu:IT A/S adgang til at kunne opkoble deres lokale telefoncentraler (PBX), til den koncessionerede infrastruktur via SIP.
Inu:IT A/S terminerer i dag deres PBX-service via ISDN, en gammel og til dels forældet teknologi, der er væsentligt dyrere end den moderne SIP-protokol. Tele Greenland A/S benytter imidlertid en SIP lignende protokol til deres eget erhvervskundeprodukt Iserfik, og har således en konkurrencefordel i dels de lavere omkostninger der følger af at benytte en tidssvarende teknologi, og dels de teknologiske fordele SIP-protokollen tilbyder frem for den ældre, ISDN-teknologi.
SIP er en Voice over Internet Protocol (VoIP), beregnet på at videresende telefonopkald fra slutbrugeres PBX til det offentlige telefonnet. En PBX er i dag, groft sagt, en digital version af en telefoncentral, hvor en virksomheds eller organisations interne telefoni samles, før den sendes ud på det offentlige telefonnet. SIP kan blandt andet være opkoblingsleddet til det offentlige telefonnet.
Inu:IT A/S rettede første gang henvendelse til Telestyrelsen i januar 2014, efter forgæves at have søgt Tele Greenland A/S om adgang til det offentlige telenet via SIP siden maj 2013. Telestyrelsen har siden da, forgæves forsøgt at foranledige parterne til at indgå en kommerciel aftale om adgang, men forhandlingerne har hidtil været frugtesløse.
Under Telestyrelsens behandling af sagen, er Tele Greenland A/S fremkommet med synspunktet, at man ikke ønsker at tillade opkobling via SIP, da det frygtes at denne teknologi i sin yderste konsekvens kan føre til brud på Tele Greenland A/S’ koncession på telefoni til og fra Grønland. Tele Greenland A/S har ikke, Forbruger- og Konkurrencestyrelsen bekendt, redegjort for hvorledes denne frygt skulle være begrundet, og ud fra en vurdering af de omhandlede produktmarkeder, vurderes det ikke at være en berettiget frygt.
Forbruger- og Konkurrencestyrelsen har identificeret markedet der er relevant for nærværende afgørelse, som markedet for lokale telefoncentraler (PBX). Markedet er afhængigt af de lovregulerede, og koncessionerede, markeder for teleinfrastruktur og teletjenester i Grønland.
SIP er en måde hvorpå opkoblingen af de lokale PBX til det offentlige telefonnet kan finde sted. Da Tele Greenland A/S har koncessionen på teleinfrastrukturen og den offentlige teletjeneste, er det Tele Greenland A/S, der alene sælger dette forbindelsesled.
Tele Greenland A/S sælger sit erhvervskundeprodukt Iserfik, opkoblet på det offentlige telefonnet via en SIP-lignende protokol, i konkurrence med blandt andre Inu:IT A/S, men stiller ikke SIP til rådighed, og skaffer der igennem sig selv en fordel i konkurrencen på markedet for PBX.
Dette vurderes at være et misbrug af dominerende stilling, jf. konkurrencelovens § 11, da nægtelsen af at tilbyde Inu:IT A/S, og andre udbydere af PBX-services, adgang til den nødvendige teknologi, udgør en begrænsning af den tekniske udvikling på markedet for PBX, til skade for forbrugeren.
Afgørelse
Konkurrencenævnet træffer følgende afgørelse:
Tele Greenland A/S fra den 24. oktober 2014 til den 27. maj 2016 har overtrådt forbuddet mod misbrug af dominerende stilling efter konkurrencelovens § 11, ved ikke at tillade konkurrerende teleudbydere adgang til opkobling af hosted PBX, på det offentlige telefonnet, via SIP, og dermed begrænse den tekniske udvikling til skade for forbrugerne, jf. § 11, stk. 2. nr. 2.
Sagsfremstilling
Sagsfremstillingen indeholder en beskrivelse af de relevante markeder, samt oplysninger om den offentlige regulering på de pågældende markeder. Derudover er der en beskrivelse af det omhandlende produkt, samt en beskrivelse af de implicerede virksomheders og myndigheders adfærd under sagsforløbet.
Indledning
Denne sag handler om, hvorvidt Tele Greenland A/S, ved at nægte Inu:IT A/S adgang til at opkoble lokale PBX til det offentlige telenet ved brug af SIP, har handlet i strid med forbuddet mod misbrug af dominerende stilling i konkurrencelovens § 11.
Sagen udspringer af en henvendelse Forbruger- og Konkurrencestyrelsen modtog den 24. oktober 2014, fra Inu:IT A/S, der med henvisning til det langstrakte sagsforløb og Telestyrelsens forgæves forsøg på at afhjælpe problemet, ønskede at klage over hvad virksomheden anså som et misbrug af dominerende stilling. Til støtte for virksomhedens påstand, indsendte Inu:IT A/S en redegørelse for sagens forløb.
På baggrund af henvendelsen fra Inu:IT A/S kontaktede Forbruger- og Konkurrencestyrelsen den 16. december 2014 Telestyrelsen, for at indhente Telestyrelsens materiale i sagen, til brug for vurderingen af hvorvidt der kunne være tale om et misbrug af dominerende stilling.
Efterfølgende kontaktede Forbruger- og Konkurrencestyrelsen Tele Greenland A/S, for at informere virksomheden om den konkurrenceretlige undersøgelse af forholdene vedrørende adgangen til SIP, og for at give Tele Greenland A/S muligheden for at komme med supplerende oplysninger. Tele Greenland A/S indsendte yderligere oplysninger den 9. marts 2015.
Sagen er siden blevet behandlet af Forbruger- og Konkurrencestyrelsen, med henblik på forelæggelse for Konkurrencenævnet. Under sagsbehandlingen har styrelsen modtaget jævnlige opdateringer fra Inu:IT A/S vedrørende parternes forhandlinger. På baggrund af dette kan det konstateres, at Inu:IT A/S endnu ikke var brugere af SIP pr. 12. april 2016, men at Inu:IT A/S per 6. august 2016 har bekræftet Tele Greenland A/S’ levering af SIP, til virksomhedens hostede PBX-servere.
Virksomheden
Tele Greenland A/S
Tele Greenland A/S er Grønlands største teleselskab, og tilbyder en lang række af telefoni og internetprodukter til både private og virksomheder. Virksomheden beskæftiger cirka 460 medarbejdere, og leverer telefoni og internet til hele Grønland. Virksomheden er hundrede procent ejet af Grønlands Selvstyre, og har koncessionen på infrastrukturen til brug for telefoni i Grønland, samt, blandt andet, teletjenesterne fastnet- og mobiltelefoni.
Selvom virksomheden tilbyder flere forskellige telefoniprodukter til både private og virksomheder, er det til brug for nærværende afgørelse, alene relevant at se på erhvervskundeprodukterne. Tele Greenland A/S tilbyder sine erhvervskunder produktet Iserfik, der er et moderne ”omstillingsanlæg” baseret på IP-telefoni. Produktet benytter sig af en Voice over Internet Protocol (VoIP).
Inu:IT A/S
Inu:IT A/S er en privatejet virksomhed grundlagt i 1996, der beskæftiger mere end 50 medarbejdere. Virksomhedens kerneområder er salg af og support af integrerede IT og telefoniløsninger, kopi- og printløsninger, AV-løsninger, internetadgang mm. Inu:IT A/S er aktive i flere af de større byer i Grønland.
Markedsbeskrivelse
I dette afsnit beskrives kort de markeder virksomhederne agerer på, samt de benyttede og efterspurgte produkter af relevans for nærværende afgørelse. Formålet er at beskrive samspillet imellem de forskellige markeder, beskrive Tele Greenland A/S’ særlige status grundet selskabets koncession på telefoni og den dertil knyttede infrastruktur.
PBX-centraler
Private Branch Exchange (PBX) er en privatejet telefoncentral, der samler alle opkald hos en virksomhed eller organisation, og forbinder dem med det offentlige telefonnet.
Oprindeligt var den primære årsag til at etablere en PBX, at virksomheder kunne spare penge, ved at telefonopkald gik ind til virksomheden og fordelt via den lokale PBX. Sidenhen har den teknologiske udvikling medført en lang række af ekstra ydelser, der ikke var tilgængelige på det offentlige telefonnet. Til eksempel muligheden for at videresende opkald til en anden telefon indenfor virksomheden, eller at lade opkald gå ud i grupper, hvor de lokale numre er opsat hierarkisk, og opkaldet videresendes ved optaget eller manglende besvarelse.
I nærværende sag er der tale om såkaldte ”hosted PBX”, dvs. at PBX ikke er placeret hos de enkelte virksomheder, men står hos en service provider. Funktionen af en ”hosted” PBX er imidlertid den samme som almindelige fysiske centraler.
Oprettelsen, og den tilknyttede drift, af PBX er specifikt undtaget Grønlands Selvstyres eneret, og dermed Tele Greenland A/S koncession på telefoni i Grønland. En PBX alene har imidlertid ringe værdi for en virksomhed, idet den ikke muliggør opkald til telefonnumre udenfor PBX’en uden at være opkoblet på det offentlige telefonnet.
IP-telefoni
IP-telefoni benytter sig af såkaldt Voice over Internet Protocol (VoIP) teknologi, hvilket betyder, at telefonopkald samles og administreres i et pakkekoblet IP-netværk i stedet for et traditionelt kredsløbskoblet telefonnetværk.
Virksomheder og organisationer har igennem længere tid haft lokale telefoncentraler, med flere linjer fordelt på virksomhedens medarbejdere, disse har været koblet op på det offentlige telefonnet ved virksomhedens lokale fikspunkt.
Ved IP-telefoni udskiftes den lokale omstillingscentral med en digital løsning, der kobles op på telenettet hos Tele Greenland A/S, via enten ISDN eller SIP.
IP-telefoni åbner op for flere muligheder for slutbrugeren, end traditionel ISDN. Eksempelvis er der nemmere adgang for flere brugere på én given matrikel, idet hver enkelt bruger forsynes med en unik IP-adresse på samme internetforbindelse. Dette er forskelligt fra traditionel telefoni, hvor kabelstørrelsen, og mængden af kabler, dikterer antallet af brugere. Der er derfor væsentligt færre omkostninger ved oprettelse af et lokalt telefonanlæg via IP-telefoni, end der er ved traditionelle telefonlinjer.
Telefonnettet
Public Switched Telephone Network, eller som det kaldes i daglig tale; det offentlige telenet, forbinder alle telefoner i verden med hinanden, via af nationale og internationale operatører. Infrastrukturen til brug for det offentlige telefonnet varierer, og omfatter telefonkabler, fiberoptiske kabler, satellitforbindelser mm.
Grønlands Selvstyre har eneret til at opsætte teleinfrastruktur i Grønland, og udbyde såvel fastnet- som mobiltelefonitjenester. Tele Greenland A/S har koncession på infrastrukturen til brug for det offentlige telefonnet i Grønland. Denne koncession dækker næsten hele Grønland, og omfatter driften og brugen af det offentlige telefonnet. Tele Greenland A/S tilbyder i dag Inu:IT A/S adgang til det offentlige telefonnet via ISDN.
ISDN-forbindelse
ISDN står for ”Integrated Services for Digital Network”, og er lidt forenklet sagt, en teknologi der tillader et minimum af to forbindelser, Integrated Services, over et enkelt stykke netværkskabel.
Til illustration så tillader det klassiske modem tilkoblet telefonstikket kun en forbindelse per analog telefonlinje. Er man logget på nettet via sit modem, blokerer man telefonlinjen, og omvendt kunne man ikke koble på nettet, hvis linjen var optaget af telefonsamtaler. En ISDN-forbindelse muliggør at flere maskiner, telefoner, pc’er og lignende, kan kobles op på samme kabel.
Når der foretages opkald over det offentlige telefonnet, hvad enten der er tale om taleopkald, videoopkald eller andet, ved hjælp af en ISDN-forbindelse, oprettes der en fast forbindelse fra personen der foretager opkaldet til modtageren. Denne forbindelse er således konstant i brug, og optager én netforbindelse i hele opkaldets varighed.
Personer eller virksomheder der ønsker muligheden for flere personer til at tilgå nettet samtidigt, kan tilkøbe sig flere ISDN-forbindelser, der hver især muliggør forskellige typer af opkald på en og samme tid.
SIP-forbindelse
SIP tilbyder samme muligheder for flere forbindelser til nettet, men benytter sig af andre metoder for oprettelse af kontakt og opretholdelse af forbindelse. SIP er desuden mere fleksibel end ISDN, idet der løbende kan tilføjes yderligere forbindelseslinjer til nettet, uden at en fysisk installation er påkrævet, da SIP, modsat ISDN, ikke er begrænset af antallet af fysiske forbindelser der går ind til virksomheden fra det offentlige telefonnet, men begrænses af kapaciteten på brugerens dataforbindelse.
Hvor ISDN forbindelser fastholder og blokerer ”linjen” under hele samtalens (tale, video eller andet) varighed, så benytter SIP sig af ”pakker” af data, der kan sendes ud via flere forskellige forbindelser. Dette giver en større fleksibilitet i forhold til både forbindelsen til nettet, og forøgelse af antallet af linjer kunden ønsker. Med SIP kan man således lettere forøge mængden af telefonforbindelser fra sin PBX, til præcist det antal kunden måtte ønske.
Lovregulering af de berørte markeder
For at en PBX kan kommunikere med telefoner udenfor det lokale netværk, skal PBX’en have adgang til det offentlige telefonnet. En sådan opkobling kan eksempelvis være en ISDN-forbindelse, eller det kan være den efterspurgte SIP-forbindelse. Telestyrelsen fastsatte priser og vilkår for en VoIP grænseflade 26. juni 2015. ISDN har været en, under Tele Greenland A/S’ koncession, godkendt teletjeneste i mere end 10 år.
Grønlands Selvstyre har eneret til opsættelse og brug af telekommunikationsudstyr i Grønland. § 1 i Hjemmestyrets bekendtgørelse nr. 18 af 22. november 1999 om koncession for TELE Greenland A/S, giver Tele Greenland A/S koncession på anlæg og drift af telegrafer og telefoner, herunder også tekst- og datakommunikationstjenester. Virksomheder der ønsker at tilbyde PBX-løsninger, er derfor afhængige af at kunne købe sig adgang til den infrastruktur og teletjeneste Tele Greenland A/S har koncessionen på.
Det følger af koncessionsbekendtgørelsens § 1, stk. 3 nr. 2, at lokale private telefonanlæg (PBX) er undtaget Tele Greenland A/S’ koncession på telefonitjenester. Der er i dag flere udbydere af PBX-løsninger til brug for erhvervskunder. Det følger endvidere af koncessionsbekendtgørelsens § 3, at koncessionshaver skal give ”alle og enhver adgang til på rimelige og lige vilkår at få tilslutning til og benytte det koncessionshaverens anlæg”.
Beskrivelse af forløbet forud for Inu:IT A/S’ henvendelse til Forbruger- og Konkurrencestyrelsen
Inu:IT A/S rettede første gang henvendelse til Telestyrelsen ved skrivelse af 30. januar 2014. I henvendelsen gjorde Inu:IT A/S Telestyrelsen opmærksom på, at virksomheden siden april 2013 havde bedt om adgang til SIP hos Tele Greenland A/S.
Ved brev af 5. marts 2014, redegør Telestyrelsen for Inu:IT A/S’ beklagelse over den manglende adgang, overfor Tele Greenland A/S. I Telestyrelsens brev bedes Tele Greenland A/S blandt andet redegøre for forløbet siden Inu:IT A/S’ brev af 30. januar 2014, og om hvorvidt Tele Greenland A/S selv benytter sig af SIP til virksomhedens eget erhvervskundeprodukt Iserfik, og om SIP, i bekræftende fald, tilbydes til andre udbydere af PBX.
I brev af 12. marts 2014 svarer Tele Greenland A/S Telestyrelsen, at Tele Greenland A/S benytter SIP til eget erhvervskundeprodukt Iserfik, og at man ikke tilbyder SIP til Inu:IT A/S da man ”… er bekendt med, at SIP-trunking i sin yderste konsekvens kan medføre misbrug af løsningen.”
Telestyrelsen indkalder i brev af 14. marts 2014 Tele Greenland A/S og Inu:IT A/S, til møde, hvor Tele Greenland A/S’ bekymringer i forhold til at tilbyde SIP til Inu:IT A/S, samt hvorledes Tele Greenland A/S vil begrunde, at disse bekymringer har været årsag til ikke at tilbyde Inu:IT A/S SIP. Den 21. marts 2014 afholdes møde mellem parterne hos Telestyrelsen. I forlængelse af dette møde gives Tele Greenland A/S, i brev af 4. april 2014, fristforlængelse til at besvare Telestyrelsens spørgsmål om bekymringen ved SIP og disses indflydelse.
8. april 2014 svarer Tele Greenland A/S at bekymringen skyldes, at virksomheden er blevet bekendt med, at erhvervskunder har modtaget tilbud om udlandstelefoni fra andre udbydere, og at man er bekymret for: ”… at SIP teknologien vil kunne forstærke denne praksis, Som TELE-POST antager er i konflikt med TELE-POSTs koncession på telefoni til og fra Grønland…”. Derudover henviser Tele Greenland A/S til regler i Retsplejeloven om udbydere af telenets forpligtelse til at foretage registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning.
Tele Greenland A/S forklarer, at de to nævnte forhold gør, at Tele Greenland A/S ikke ønsker at tilbyde en SIP Business-Line til Inu:IT A/S. Der ud over skriver Tele Greenland A/S, at virksomhedens IMS-platform er under omlægning, og at udviklingen at SIP-løsninger til eksterne parter først vil være muligt fra 1. maj 2014.
Den 20. juni 2014, skriver Tele Greenland A/S i et brev til Telestyrelsen, at man har igangsat udviklingen af et nyt telefoniprodukt til erhvervskunder, kaldet Business-Line, baseret på begrænset SIP teknologi, og at man forventer at have dette produkt færdigudviklet hen over sommeren, hvorefter man vil ansøge Telestyrelsen om tilladelse til at udbyde produktet.
Tele Greenland A/S fremsender ansøgning om godkendelse af sit Business-Line produkt den 14. februar 2015
Høringssvar
TELE Greenland A/S fremsendte den 11. juli 2016 høringssvar til Forbruger- og Konkurrencestyrelsen på udkast til afgørelse. Det fremgår af høringssvaret, at Inu:IT A/S fik adgang til opkobling af hosted PBX, på det offentlige telefonnet, via SIP den 27. maj 2016. Det er yderligere bekræftet af Inu:IT A/S den 6. august 2016.
Det fremgår endvidere, at TELE Greenland A/S i dag tilbyder PBX-operatører SIP-trunk på de priser og vilkår som Telestyrelsen fastsatte i sin afgørelse af 26. juni 2015.
Vurdering
De relevante markeder
I nærværende sag efterspørger Inu:IT A/S adgang til det offentlige telefonnet, via SIP, da virksomheden ønsker at tilbyde PBX-løsninger til sine kunder. PBX-centraler er undtaget Tele Greenland A/S’ koncession, men Tele Greenland A/S har koncession på infrastrukturen til brug for det offentlige telefonnet.
Der er derfor tale om to separate markeder, hvor det ene, markedet for PBX-service, er afhængigt af det andet marked, markedet for adgang til det offentlige telefonnet, med dertil hørende koncessioneret infrastruktur.
Da denne sag vedrører det mulige misbrug, der ligger i Tele Greenland A/S’ vægring af at tilbyde opkobling på det offentlige telefonnet via SIP, og Tele Greenland A/S, qua sin koncession, har eneretten til at tilbyde opkobling på det offentlige telefonnet, vil afgrænsningen af det relevante produktmarked derfor foretages med udgangspunkt i den ydelse der ligger i opkobling af PBX på det offentlige telefonnet.
Efterspørgselssubstitution opkobling
Ved efterspørgselssubstitution forstås om der findes produkter på markedet som efterspørgersiden finder indbyrdes substituerbare med hensyn til en flerhed af faktorer herunder produktets pris, funktionalitet mv. samt om disse ville være relevante for forbrugerne .
Da sagen drejer sig om hvorvidt Tele Greenland A/S misbruger sin koncessionerede eneret på det offentlige telefonnet, ved ikke at tilbyde adgang til netværket via SIP, vil undersøgelsen af efterspørgselssubstitutionen afdække de teknologiske muligheder for opkobling på det offentlige telefonnet. Det er derfor relevant for vurderingen, at se på de forskellige teknologiske løsninger, der på tidspunktet for anmodningen er til rådighed for brug af opkobling på det offentlige telefonnet. Dette være sig henholdsvis ISDN og SIP.
ISDN
ISDN er en kommunikationsstandard, der benyttes til samtidig digitale transmissioner af stemme, video, data mv. over det traditionelle telefonnet. ISDN-teknologien fremkom i sidste halvdel af 1980`erne, og muliggjorde at der ikke længere kun blev transmitteret taleopkald over det offentlige telefonnet, men at der også kunne køre, for datiden, højhastighedsdataforbindelser i det allerede eksisterende telenet.
Teknologien er afhængig af fysiske forbindelser til telenettet, og kommer i to varianter, enten ISDN2 eller ISDN30. ISDN2 betyder at der på en forbindelse til telenettet er 2 talekanaler og en datalinje , mens ISDN30 giver 30 talekanaler og en dataforbindelse . Ønskes der yderligere kanaler ud over de to eller de tredive, skal der oprettes en ekstra fysisk forbindelse til telenettet.
Det relativt store spring i antallet af talelinjer på de to varianter af ISDN gør, at der potentielt enten skal betales for en overskudskapacitet, eller skal bekostes yderligere fysisk forbindelse til telenetværket, hvilket vil være forbundet med betragtelige omkostninger.
ISDN er i lighed med det klassiske analoge telenet, et såkaldt ”circuit switched” netværk, hvor de to ”endepunkter” i samtalen, forbindes via. en kontinuerlig forbindelse på netværket, i hele samtalens varighed. Den enkelte samtale optager en altså en linje, så længe opkaldet varer. Den kontinuerlige forbindelse, og deraf fast allokerede kapacitet, er med til at sikre en høj opkaldskvalitet i hele opkaldets varighed.
ISDN-teknologien har som følge sine begrænsninger, når det kommer til tekniske muligheder for de lokale PBX. Dette skyldes til dels teknologien, der ligger til grund for ISDN, ikke er tidssvarende og ikke understøtter den teknologiske udvikling indenfor telefoni, dels at den tilgængelige kapacitet, som allerede nævnt, er afhængigt af potentielt meget store anlægsomkostninger.
ISDN-teknologien er endvidere ganske omkostningstung, da der er tale om en relativt gammel og til dels utidssvarende teknologi, med deraf følgende høje priser på nødvendigt udstyr. Dertil skal lægges prisen på det nødvendige antal dedikerede kobberforbindelser.
SIP
SIP er en kommunikationsprotokol der benyttes til at kontrollere multimedie kommunikations sessioner, som eksempelvis videoopkald, hvor der er mulighed for både lyd og billede, eller øjeblikkelig tekstkommunikation.
Hvor ISDN er et ”circuit switched” netværk, er SIP baseret på ”datapakker”. Teknologien virker ved at der sendes små ”pakker” af information fra endepunkt til endepunkt, til enhver tid over den tilgængelige forbindelse. Dette betyder at kommunikation baseret på SIP ikke optager en dedikeret linje, men i stedet benytter den til enhver tid mest effektive vej mellem de to endepunkter for samtalen, hvilket igen betyder øget fleksibilitet, og bedre muligheder for at tilpasse virksomhedens kommunikationsbehov. Således kan et behov for yderligere adgang til forbindelser, imødekommes ved en forøgelse af virksomhedens tilgængelige kapacitet.
Denne behandling af information som pakker, gør at SIP giver stor frihed og fleksibilitet i forhold til antallet af linjer den enkelte virksomhed behøver at indkøbe hos leverandøren. Således muliggør den, at virksomheder ikke behøver at betale for alt for stor overskudskapacitet, og virksomheden skal ikke bekymre sig om hvorvidt det bliver nødvendigt med en ekstra fysisk tilslutning til den koncessionerede teleinfrastruktur. En ulempe ved denne løsninger er, at fordi der ikke oprettes en kontinuerlig forbindelse imellem de to, eller flere, endepunkter, så kan der opleves udfald og forsinkelse på forbindelsen.
SIP er desuden en tidssvarende teknologi, der, qua sin uafhængighed af fysiske forbindelser ud over en dataforbindelse, giver en virksomhed større fleksibilitet i forhold til valg af lokaler, og virksomhedsudvidelse, med de deraf afledte lavere priser på den nødvendige infrastruktur, og den lavere pris på udstyr til en tidssvarende teknologi.
Sammenfattende om efterspørgselssubstitution.
En adgang til at terminere opkald fra en PBX ved hjælp af SIP-protokollen, vil være væsentligt mere omkostningseffektiv end terminering ved ISDN. Allerede i de lavere omkostninger forbundet med kapacitetsudvidelser og skiftet til en tidssvarende teknologi, ligger der markante besparelser i forhold til ISDN.
Selv om både ISDN og SIP er produkter der hver især kan benyttes til opkobling af en PBX på telenettet, så er det Forbruger- og Konkurrencestyrelsens vurdering, at der er tale om to produkter af så væsentlig beskaffenhed, at produktet ISDN ikke udgør et reelt alternativ for SIP, og at der derfor ikke er efterspørgselssubstitution for SIP.
Udbudssubstitution og potentiel konkurrence
Ved vurderingen af det relevante marked skal der også undersøges udbudssubstitution for den efterspurgte ydelses opkobling på det offentlige telefonnet ved hjælp af SIP. Det vil sige hvorvidt andre aktører der ikke i øjeblikket tilbyder den efterspurgte tjeneste, vil begynde at tilbyde opkobling på det offentlige telefonnet.
I nærværende sag betyder dette reelt, at andre aktører, skulle have samme adgang til teleinfrastruktur, og mulighed til at give adgang til denne teletjeneste, som Tele Greenland A/S via sin koncession besidder.
For så vidt angår den potentielle konkurrence, så er spørgsmålet om aktører der ikke i øjeblikket er aktive på markedet, kan træde aktivt ind på markedet inden for relativt kort tid. Dette ville konkret kræve, at Naalakkersuisut gav tilladelse til etablering af et konkurrerende netværk, og at der fandtes virksomheder der ville finde det rentabelt at etablere et sådan netværk.
Det fremgår af umiddelbart ovenstående afsnit, at udbudssubstitution og potentiel konkurrence er ganske nært sammenfaldende i nærværende sag, da begge i høj grad er afhængige af dels en grundlæggende ændring i måden hvorpå grønlandsk telekommunikation er reguleret, dels at anden økonomisk aktør skulle se en potentiel vinding ved at udbyde en konkurrerende teletjeneste.
På baggrund af ovenstående, så er det det Forbruger- og Konkurrencestyrelsens vurdering, at såvel udbudssubstitution som potentiel konkurrence, i den konkrete sag er så fjerntliggende, at det ikke er af betydning for nærværende sag.
Relevante geografiske marked
Sagen omhandler opkoblingen til det offentlige telefonnet i Grønland. Da Tele Greenland A/S har koncession på teleinfrastrukturen i Grønland, er der ikke konkurrerende netværk til opkobling. Hvorfor det alene er muligt at koble sig på teleinfrastrukturen hos Tele Greenland A/S.
Indenfor telekommunikationssektoren, har man traditionelt, i international praksis, opereret med en geografisk markedsafgrænsning baseret på to kriterier; området dækket af det efterspurgte netværk, og tilstedeværelsen af lovgivning eller anden regulering.
Da det offentlige telenet i det væsentlige dækker hele den beboede del af Grønland, og Tele Greenland A/S har koncession på teleinfrastruktur i Grønland, og SIP benyttes til opkobling til det koncessionerede telenet, så afgrænses det geografiske marked til Grønland.
Konkurrencelovens § 11 – Misbrug af dominerende stilling
Det er forbudt for en eller flere virksomheder, at misbruge en dominerende stilling, jf. konkurrencelovens § 11. Et eksempel på misbrug fremgår af § 11, stk. 2 nr. 2, der nævner: ”Begrænsning af produktion, afsætning eller teknisk udvikling til skade for forbrugerne”, under ét kaldet leveringsnægtelse.
Leveringsnægtelse går ud over den situation hvor en virksomhed nægter at levere en vare til en potentiel aftager, men omfatter som begreb også den situation hvor der nægtes adgang til informationer eller infrastruktur, og kan også have form som såkaldt ”konstruktiv leveringsnægtelse”, hvor en dominerende virksomhed fx forsinker leveringer.
Der er to betingelser for at konkurrencelovens § 11 er overtrådt, dels skal en, eller flere, virksomheder besidde en dominerende stilling på det relevante eller, som tilfældet er i denne sag, det relevante marked , dels skal der være tale om et misbrug af denne dominans.
Det skal i denne sag undersøges, om Tele Greenland A/S misbruger sin dominans på markedet for telefoni i Grønland, ved ikke at tilbyde Inu:IT A/S adgang til telekommunikationsinfrastrukturen ved hjælp af SIP, og dermed begrænser den teknologiske udvikling til skade for forbrugeren.
Et misbrug af denne art, leveringsnægtelse af adgang til teknologi, er atypisk for grønlandsk konkurrenceret, men er blevet behandlet af udenlandske retsinstanser. EU-domstolen har truffet afgørelse i en række sager omhandlende misbrug ved leveringsnægtelse af adgang til at anvende et produkt, hvor særligt sagen T-201/04 (Kommisionen mod Microsoft) er interessant, da den opstiller tre konkrete kriterier, der skal være opfyldt for at der foreligger misbrug af dominerende stilling ved leveringsnægtelse.
De tre kriterier opstillet er som følger:
- For det første vedrører nægtelsen et produkt eller en tjenesteydelse, som er nødvendig for at udøve en given aktivitet på et beslægtet marked.
- For det andet kan nægtelsen føre til udelukkelse af enhver effektiv konkurrence på det beslægtede marked.
- For det tredje er nægtelsen til hinder for fremkomsten af nye produkter, som der er en potentiel efterspørgsel efter fra forbrugernes side.
Det fremgår af samme doms præmis 334, at den tredje betingelse, om fremkomsten af nye produkter, kun vedrører udøvelsen af intellektuel ejendomsret, hvorfor det må sluttes modsat, at de øvrige præmisser er generelle betragtninger for vurderingen af et potentielt misbrug af dominerende stilling ved leveringsnægtelse.
Konkret kan Tele Greenland A/S’ adfærd således have været i strid med bestemmelsen i konkurrencelovens § 11, hvis:
- Tele Greenland A/S er dominerende på markedet for telefoni i Grønland
- Tele Greenland A/S har misbrugt denne stilling ved at udelukke en effektiv konkurrence på det beslægtede marked (PBX) ved nægtelse af levering af et nødvendigt produkt, dvs. hvis produktet er nødvendigt for at udøve en given aktivitet på et beslægtet marked, og nægtelsen kan føre til udelukkelse af effektiv konkurrence.
Dominerende stilling på telefoni i Grønland
Som tidligere nævnt, så har Tele Greenland A/S, via sin koncession, eneret på benyttelse, af den eksisterende, og opsætning af ny telekommunikationsinfrastruktur i Grønland, samt udbud af teletjenesterne fastnet og mobiltelefoni. Grundet virksomhedens monopol kan det sluttes, at virksomheden er i besiddelse af en dominerende stilling på markedet for telefoni i Grønland.
Det er for nærværende afgørelse ikke relevant at undersøge forholdende på markedet for PBX i Grønland, da der ikke er klaget over en misbrugsadfærd på dette marked, men et misbrug af at styre adgangen til det overliggende, og for PBX nødvendige, offentlige telenet i Grønland.
Misbrug af dominerende stilling
Tele Greenland A/S er som tidligere nævnt givet koncession på telefoni i Grønland. Koncessionen indeholder imidlertid bestemmelser i § 1, stk. 3 nr. 2, om at PBX, er undtaget koncessionen.
Som tidligere fastslået, så er det en nødvendig følge, for at det (liberaliserede) produkt PBX har værdi for slutbrugeren, at en PBX kan kobles op på det koncessionerede offentlige telenetværk, idet der vil være et behov for at foretage opkald til numre udenfor PBX’en.
Nødvendigt produkt
Konkurrenceretlig praksis dikterer, at det skal vurderes, om der findes et alternativ til levering af det ønskede produkt fra den dominerende virksomhed. Som fastslået tidligere, så har Grønlands Selvstyre eneret på opsætning og brug af telekommunikationsinfrastruktur i Grønland, og Tele Greenland A/S har koncessionen på denne. Da det omhandlede produkt er en opkobling til det koncessionerede netværk, som Tele Greenland A/S i sagens natur er den eneste virksomhed, der kan tilbyde, er det derfor relevant at se om SIP-protokollen er et nødvendigt produkt for Inu:IT A/S.
Det er ovenfor beskrevet, at der i anvendelsesmulighed og pris er så stor forskel på ISDN og SIP-protokollen, at de ikke vurderes at være substituerbare, og der er ikke fundet at være alternativer til SIP-protokollen.
Dertil skal det tilføjes, at adgangen til opkobling af PBX på telenettet er af afgørende betydning for ikke alene konkurrencedygtige priser på PBX, men også for den fortsatte teknologiske udvikling på markedet for PBX, grundet de teknologiske muligheder, der ligger i opkobling via SIP-protokollen i stedet for ISDN.
Det konkluderes derfor, at der ikke findes alternativer til Tele Greenland A/S’ levering af en opkobling via SIP-protokollen, og at denne derfor er at regne som et nødvendigt produkt for Inu:IT A/S’ fortsatte tilstedeværelse på markedet for PBX i Grønland.
Udelukkelse af effektiv konkurrence
Den anden del af undersøgelsen skal afdække om den manglende adgang til produktet kan tjene til at udelukke en effektiv konkurrence på det tilstødende marked, i dette tilfælde markedet for PBX.
Som beskrevet er der ikke alene stor teknologisk forskel på de to former for opkobling til det offentlige telenet, men også en ikke uvæsentlig økonomisk forskel på de to typer teknologi.
Ved ikke at kunne tilbyde de samme ydelser, oversigt over ledige numre, receptionistfunktion, mulighed for at føre statistik mm, og samtidigt være bundet op på en dyrere teknologi, også for slutbrugeren, må det konkluderes, at Tele Greenland A/S’ konkurrenter ikke kan konkurrere effektivt mod Tele Greenland A/S’ eget produkt Iserfik.
Tele Greenland A/S’ adfærd
Tele Greenland A/S har længe tilbudt sine erhvervskunder en hosted PBX med opkobling til det offentlige telefonnet via SIP og har således selv benyttet sig af den efterspurgte teknologi i en længere periode, og har derfor haft en fordel i konkurrencen med de andre udbydere af hosted PBX.
Inu:IT A/S anmodede første gang om adgang til opkobling af sine hostede PBX på telenettet via SIP i maj 2013, og har flere gange genfremsat ønsket. Tele Greenland A/S har imidlertid hver gang undladt at efterkomme Inu:IT A/S’ ønske.
Tele Greenland A/S har, blandt andet, brugt hensyntagen til sin eneret på telefoni ind og ud af Grønland som argument for ikke at ville tillade opkobling af konkurrerende virksomheders PBX via SIP på det offentlige telefonnet, idet de frygter at SIP-teknologien i sin yderste konsekvens kan medføre brud på Tele Greenlands A/S koncession.
Private telefoncentraler til brug internt i virksomheder er eksplicit undtaget Tele Greenland A/S’ koncession på teleinfrastrukturen i Grønland, men skal i sagens natur kunne kobles op på det koncessionerede telefonnet for at have nogen værdi for brugeren.
Til Tele Greenland A/S’ bekymringer om misbrug af SIP, konkret ved udlandstelefoni, skal Forbruger- og Konkurrencestyrelsen blot bemærke, at bekymringer om eventuelt brud på en koncession, ikke har indvirkning på styrelsens vurdering af hvorvidt en virksomhed har misbrugt sin dominerende stilling.
Såfremt Tele Greenland A/S finder at der sker et brud på koncessionen, er det et forhold der bør indberettes for den relevante tilsynsmyndighed, der må formodes at ville håndtere sådanne eventuelle klager. Forbruger- og Konkurrencestyrelsen vurderer imidlertid, at når nægtelsen af at give adgang til en infrastruktur Tele Greenland A/S selv benytter sig af, begrundes i bekymringer der rettelig henhører under en offentlig myndighed, så har Tele Greenland A/S taget sig tilsynsbeføjelser virksomheden ikke har hjemmel til. Når selskabet samtidigt selv har valgt at udnytte de fordele der er ved SIP, så har man givet sig selv en konkurrencefordel, der ikke har haft hjemmel i offentlig regulering.
Tele Greenland A/S’ legitime interesse i at beskytte sin koncession på oprettelse og anvendelse af infrastruktur beregnet på telefoni i Grønland, kan derfor ikke begrunde en leveringsnægtelse af et produkt Tele Greenland A/S selv benytter, i konkurrencen på et frit marked.
Sammenfattende
Da Tele Greenland A/S har haft den tekniske opsætning på plads, til at levere den efterspurgte teknologi, men ikke har villet give sine konkurrenter adgang til denne, har virksomheden gjort sig skyldig i leveringsnægtelse, da den efterspurgte teknologi er af afgørende betydning for den effektive konkurrence på det beslægtede marked for PBX.
Ved denne afvisning af at give adgang til SIP, har Tele Greenland A/S sikret sig selv en fordel i konkurrencen på markedet for PBX, i kraft af dels lavere indkøbspriser på nødvendigt udstyr, dels øgede muligheder for at tilbyde et produkt specifikt tilpasset den enkelte detailkundes ønsker og behov.
Tele Greenland A/S har ved sin adfærd og sin langstrakte vægring ved at levere adgang til det offentlige telefonnet via SIP, udvist en adfærd der rettelig falder ind under begrebet konstruktiv leveringsnægtelse, og har således opfyldt de objektive kriterier konkurrencelovens § 11, stk. 2 nr.2 betinger sig.
Konklusion
Da Tele Greenland A/S selv har benyttet sig af teknologien i virksomhedens produkt Iserfik, har den nødvendige teknologi for opkobling til telenettet via SIP været til stede, i alle fald så længe Tele Greenland A/S har tilbudt Iserfik. Ved, som koncessionshaver, at tilbageholde denne teknologi fra konkurrenterne, har Tele Greenland A/S sikret sig selv en fordel i konkurrencen med konkurrenterne på markedet for PBX.
Tele Greenland A/S har misbrugt sin dominerende stilling, som følger af koncessionen på anlæg til brug for telekommunikationstjenester, til at stille sine konkurrenter ringere i konkurrencen på det frie marked for lokale telefoniløsninger (PBX), ved ikke at tilbyde adgang til samme teknologi som Tele Greenland A/S selv benytter i sine erhvervskundeprojekter.