Henvendelse fra Konkurrencenævnet til Medlem af Naalakkersuisut for Fiskeri, Fangst og Landbrug efter konkurrencelovens § 2, stk. 4
Konkurrencenævnet holdt møde den 6. juni 2019, hvor nævnet behandlede Forbruger- og Konkurrencestyrelsens analyse af konkurrenceforholdene i fiskeriet. På baggrund af analysen besluttede Konkurrencenævnet at rette henvendelse til Medlem af Naalakkersuisut for Fiskeri, Fangst og Landbrug efter konkurrencelovens § 2, stk. 4.
Sammenfatning
Forbruger- og Konkurrencestyrelsen har i foråret 2019 gennemført en analyse af konkurrencesituationen i fiskeriet i Grønland. Analysen har fokuseret på en række konkurrenceretlige dilemmaer i fiskeriet. Denne henvendelse bygger på analysen og indeholder de konkurrenceretlige problemstillinger som Konkurrencenævnet ønsker at gøre Naalakkersuisut opmærksom på i forbindelse med den daglige administration af reguleringen samt udarbejdelse af ny regulering.
Analysen tager udgangspunkt i rejefiskeriet og fiskeriet efter hellefisk, da disse udgør de to økonomisk vigtigste arter for fiskeriet i Grønland. Markederne har udviklet sig meget forskelligt som følge af forskellige tilgange til reguleringen af fiskeriet efter de to arter.
Rejefiskeriet har gennemgået en kraftig konsolidering siden 1990’erne og er blevet meget effektivt. Der fiskes meget kapitalintensivt og store værdier fiskes med en beskeden arbejdsstyrke. På indhandlingssiden ejes rejefabrikkerne af to store selskaber. Markedet for indhandling er derfor også meget koncentreret.
Den høje markedskoncentration og de høje adgangsbarrierer til markederne i form af store investeringsbehov i kvoteandele, hvis disse kan erhverves, samt trawlere til rejefiskeri gør at der er risiko for konkurrencebegrænsende adfærd fra virksomhederne.
Konkurrencenævnet anbefaler, at der ses på om markedet er blevet for koncentreret i forhold til at opretholde et effektivt marked. Dette har særligt betydning for de ”uafhængige fiskere”, der primært opererer i det kystnære fiskeri.
Det vil være relevant at se på forskellen i landingspligten imellem de kystnære og det havgående fiskeri, idet kvoteandele handles imellem de to reguleringsområder.
Det vil også være relevant at se på fordelingen af kvoteandele. De store selskaber kontrollerer kvoteandele direkte eller igennem associerede selskaber på optil 43% i det havgående fiskeri og 44% i det kystnære fiskeri. Her er det vigtigt at opnå den rette balance imellem kvoteandele til selskaberne og mulighed for at der sikres et effektivt marked. Det skal særligt observeres, at rejefiskeriet er meget kapitalintensivt, hvorfor investeringer i flåden bør tages med i overvejelserne, hvis kvoteandele omfordeles.
Det kystnære fiskeri efter hellefisk er i modsætning kendetegnet ved mange småfiskere, der opererer fra joller eller kuttere. Fiskeriet er dermed arbejdsintensivt og ikke nær så effektivt som rejefiskeriet. På indhandlingssiden er der syv forskellige selskaber, der indhandler hellefisk. Royal Greenland er den største indhandler med anlæg på hele vestkysten og en markedsandel på 60%.
Konkurrencenævnet vurderer, at markederne indenfor fiskeriet efter hellefisk ikke er koncerteret i en grad, der giver anledning til konkurrenceretlige problemstillinger. Derimod er der risiko for, at effektiviteten i fiskeriet er begrænset med det store antal fartøjer. Det er derfor relevant at se på om antallet af fartøjer i det kystnære fiskeri efter hellefisk sikrer en effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse. En konsolidering af fiskeriet på færre fartøjer vil kunne sikre en større effektivitet i fiskeriet, hvilket vil betyde bedre afkast til fiskerne og samfundet.
Markedet for indhandling af hellefisk er meget koncentreret med Royal Greenland som den største indhandler af hellefisk med en markedsandel på 60%. Betydningen af alternative indhandlingsmuligheder er vigtig for prisen på markedet.
Indsætning af indhandlingsskibe har en hurtig effekt på konkurrencesituationen på de lokale markeder. Indhandlingsskibet får næsten øjeblikkeligt en stor markedsandel og prisen på indhandlingen stiger. Men når skibet igen forlader området, falder markedet hurtigt tilbage til monopolligevægten. Det kan problematiseres om indsættelse af indhandlingsskibe i et område uden konkurrence på langt sigt skader udviklingen af konkurrerende landanlæg i området. Det kan fjerne lysten til at investere i et landanlæg, hvis et område besøges regelmæssigt af indhandlingsskibe.
Konkurrencenævnet anbefaler derfor, at der ses nærmere på indsættelsen af konkurrerende indhandlingsskibe i et lokalområde, herunder om baggrunden for indsættelsen af skibet skyldes manglende landkapacitet eller om der er tale om cherry picking, hvor selskabet bag ser mulighed for en hurtig gevinst.
Effekten på konkurrencen af etablering af nye indhandlingsanlæg er langvarig. I Analysen har Forbruger- og Konkurrencestyrelsen set på en case fra Uummannaq. I casen forbedres konkurrencen varigt, ved etablering af konkurrence imellem indhandlingsselskaberne.
Investeringer i landanlæg er i forhold til indhandlingsskibe mere risikable. Såfremt man ønsker flere landbaserede anlæg etableret, kan det være relevant at se på, hvordan man i den øvrige regulering af fiskeriet kan understøtte disse investeringer. Det kan f.eks. være ved ikke at indsætte indhandlingsskibe i disse områder medmindre der er konstateret manglende produktionskapacitet.
Indledning
Fiskeriet beskæftigede i 2016 ca. 4.700 personer eller 15% af arbejdsstyrken. Heraf var ca. 2.800 (9%) beskæftiget ved fiskeri og forarbejdning ombord på fartøjerne og ca. 1.900 (6%) var beskæftiget med forarbejdning af produkterne på land.
Fiskerisektoren stod i 2014 for ca. 22% af værdiskabelsen i Grønland. Heraf stod fiskeriet for de 16%, forarbejdningen på land for 3% og handel med fiskeprodukter for yderligere 3%.
Figur 1 Bruttoværditilvæksten i Grønland, 2014
NOTE: BRUTTOVÆRDITILVÆKSTEN VAR PÅ I ALT 15.382 MILLIONER KR. I 2014. ‘ØVRIGE’ INKLUDERER ENERGI- OG VANDFORSYNING, RÅSTOFUDVINDING OG LANDBRUG, FANGST OG JAGT, RENOVATION, FORENING, KULTUR M.M., ANDEN HANDEL OG ANDEN INDUSTRI. 2014 ER VED ANALYSENS GENNEMFØRELSE SENESTE ÅR MED ENDELIG STATISTIK.
KILDE: GRØNLANDS STATISTIK.
Bruttoværdiskabelsen i fiskerisektoren er kun overgået af den offentlige sektor, som stod for 28% af værdiskabelsen.
Fiskeriet kan opdeles i to hovedkategorier: Indhandling til forarbejdelse på land og direkte eksport. Der blev i 2017 indhandlet for 1.160 mio. kr. til landanlæg i Grønland mens fisk og skaldyr for 2.000 mio. kr. blev direkte eksporteret.
Figur 2 Værdistrømme i Grønlands fiskeri, 2017
NOTE: TALLENE FOR PRIVATFORBRUGET ER FREMSKREVET FRA 2013 TIL 2017 MED UDVIKLINGEN I IND-HANDLING. FORARBEJDNINGEN I FISKEINDUSTRIEN OG ENGROSHANDLEN ER BEREGNET MED DEN BVT-ANDEL, DE HAR I DERES RESPEKTIVE BRANCHER I NATIONALREGNSKABET. EKSPORTEN FRA FORARBEJDNING ER DOG RESIDUALEN AF DEN SAMLEDE UDENRIGSHANDELSEKSPORT I 2013, HVOR FISK OG SKALDDYR SAMLET UDGJORDE CA. DKK 2,5 MIA.
KILDE: GRØNLANDS STATISTIK.
Forbruger- og Konkurrencestyrelsen har valgt at fokusere analysen på indhandlingen i Grønland og de markeder, der relaterer sig hertil. Markederne for direkte eksport fra fartøjerne behandles kun indirekte i forbindelse med tildeling af kvoteandele til fiskeri.
Rejer og hellefisk står tilsammen for 77% af indhandlingsværdien i Grønland. Torsk, stenbiderrogn og andre arter udgør de sidste 23% af indhandlingen til de grønlandske indhandlingsanlæg.
I analysen fokuseres på indhandlingen af rejer og hellefisk. Der er forskel på reguleringen af fiskeriet efter de to arter, hvilket har betydet, at markederne har udviklet sig i forskelligt.
Figur 3 Indhandling i Grønland, 2017
Konkurrencelovens § 2, stk. 4
Konkurrencenævnet kan rette en begrundet udtalelse til Naalakkersuisut, hvis nævnet finder at en offentlig regulering eller en støtteordning kan have skadelige virkninger for konkurrencen eller i øvrigt hindre en effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse.
Efter de almindelige delegationsregler behandles Konkurrencenævnets udtalelse af det ressortansvarlige medlem af Naalakkersuisut.
I den begrundede udtalelse skal Konkurrencenævnet pege på de skadelige virkninger for konkurrencen og kan komme med forslag til, hvordan konkurrencen på området fremmes.
Naalakkersuisut har pligt til at svare på Konkurrencenævnets udtalelse. Svaret skal være afgivet senest fire måneder fra modtagelsen af nævnets udtalelse. Fristen for besvarelsen kan af Konkurrencenævnet forlænges.
Konkurrencenævnets begrundede udtalelse og Naalakkersuisuts svar offentliggøres, jf. § 24, stk. 2. Offentliggørelse sker på Forbruger- og Konkurrencestyrelsens hjemmeside.
Datamateriale
En del af analysen bygger på data fra Grønlands Statistik, herunder Nationalregnskab og Arbejdsmarkedsstatistikken. Analysen anvender de nyeste endelige statistikker. Der anvendes ikke foreløbige tal i analysen.
Rejer
Rejefiskeriet er Grønlands vigtigste eksporterhverv. I 2017 eksportere Grønland 54.000 tons rejer til en værdi af DKK 1.620 mio. eller 45% af eksporten af fisk og skaldyr. Fiskeriet efter rejer beskæftiger ca. 590 årsværk.
Kvoter
Fiskeriet efter rejer er reguleringsmæssigt opdelt i et havgående fiskeri og et kystnært fiskeri. Grænsen mellem det havgående og det kystnære fiskeri ligger 3 sømil uden for basislinjen. Imellem de to områder er den samlede tilladte fangst (TAC) fordelt (57% / 43%), så der i 2018 kunne fanges 58.000 tons i det havgående fiskeri og 44.000 tons i det kystnære fiskeri.
Tabel 1 Regulering, beskæftigelse og indkomst i rejefiskeriet
| Havgående | Kystnært | |
| Reguleringstype
|
IOK | IOK |
| Maks ejerskab (kvoteloft) |
33,3% | 15,0% |
| Fartøjsbegrænsning
|
Ingen | Maks 75 BRT/120BT |
| Indhandlingspligt
|
25% | 100% (med undtagelser) |
| Licenser (2018)
|
5 | 16 |
| Aktive fartøjer
|
5 | 16 |
| Beskæftigede årsværk (2011) | Ca. 330 | Ca. 260 |
| Gns. årsindkomst fra fiskeri, DKK (2011) |
680.000 | 500.000 |
KILDE: FISKERILOVEN, DATA FRA GFLK, OG COPENHAGEN ECONOMICS (2013): ‘ET EFFEKTIVT FISKERI GENNEM GOD REGULERING’
Der anvendes samme reguleringstype for både det havgående og kystnære rejefiskeri. Der bruges individuelle omsættelige kvoter (IOK). Der stilles derudover forskellige krav til, hvor meget det enkelte rederi kan eje af den samlede kvote samt, hvor meget af fangsten fiskeren er forpligtet til at indhandle.
Særligt de individuelle omsættelige kvoter har haft betydning for udviklingen i markedskoncentrationerne i rejefiskeriet. Den markedsbaserede regulering af rejefiskeriet i form af de individuelle omsættelige kvoter, der giver fiskerne mulighed for at sælge sine kvoteandele og forlade erhvervet, hvilket har betydet, at der er sket en koncentration af rejefiskeriet på få fiskere og fartøjer.
Fra i 1990, hvor der var 200 fartøjer i rejefiskeriet med en samlet bruttotonnage på 45.000 BRT/BT til i dag, hvor der er 21 fartøjer eller ca. 30.000 BRT/BT. Denne udvikling har betydet, at fartøjerne er blevet væsentligt større og mere effektive, hvilket samlet har øget effektiviteten i rejefiskeriet.
Der er to store virksomheder i rejefiskeriet; Royal Greenland og Polar Seafood. Disse virksomheder kontrollerer tilsammen 72% af kvoten. Virksomhederne er aktive både i det havgående og det kystnære fiskeri.
Tabel 2 Aktører i rejefiskeriet i Vestgrønland 2018
| Havgående | Kystnært | |
| Royal Greenland og datteselskaber* |
2 licenser 2 fartøjer 46% af kvoten 56% af fangsten |
4 licenser 4 fartøjer 28% af kvoten 28% af fangsten |
| Polar Seafood og datterselskaber** |
2 licenser 2 fartøjer 42% af kvoten 34% af fangsten |
5 licenser 5 fartøjer 31% af kvoten 33% af fangsten |
| Niisa Trawl & Sikuaq Trawl | 1 licens 1 fartøj*** 15% af kvoten 3% af fangsten |
1 licens 1 fartøj 17% af kvoten 16% af fangsten |
| Andre | 1 licens 1 fartøj (udenlandsk) 0% af kvoten 7% af fangsten |
6 licenser 6 fartøjer 24% af kvoten 23% af fangsten |
| I alt | 58.000 tons kvote 50.000 tons fangst |
44.000 tons kvote 39.000 tons fangst |
NOTE: * ICE TRAWL GREENLAND, GAIA FISH A/S ANGUNNQUAQ, FRANS PETER APS OG SAVIK APS. ** QAJAQ TRAWL A/S, SIGGUK GREENLAND A/S, IMARTUNEQ TRAWL A/S, MANIITSOQ RAAJAT APS, UILOQ TRAWL A/S OG BRDR. SIEGSTAD APS. ***FRA MARTS 2018: REYKTAL AKTSIASELTS A/S (UDENLANDSK). FORDELINGEN AF DEN HAVGÅENDE HHV. KYSTNÆRE KVOTE ER BASERET PÅ TAL FRA 2016 HHV. 2018.
KILDE: VIRKSOMHEDERNES ÅRSRAPPORTER, GLFK, NAALAKKERSUISUT OG CVR-REGISTRET
I det havgående fiskeri findes der én licens med en kvoteandel tilknyttet, der ikke er ejet af et af de to store selskaber. I det kystnære rejefiskeri kontrollerer de to store selskaber 9 ud af 16 licenser.
Handel med kvoter
I dette afsnit undersøger vi, om Royal Greenland og Polar Seafood indgår samarbejdsaftaler med fiskere, hvor fiskeren stilles årskvoter til rådighed til gengæld for at skulle indhandle hos hhv. Royal Greenland eller Polar Seafood. Dette kan fx ske ved at Polar Seafood overfører eller sælger 1.000 tons kvoter til en samarbejdspartner til gengæld for, at samarbejdspartneren indhandler både de 1.000 tons og sine egne 2.000 tons til netop Polar Seafoods fabrikker.
Figur 4 Samlet handel med årskvoter, 2016-2018
NOTE: HANDLER DIREKTE INDENFOR DEN SAMME VIRKSOMHED ER IKKE INKLUDERET. HANDLER MELLEM MODERSELSKAB OG DATTERSELSKAB ER IKKE INKLUDERET.
KILDE: GFLK
Samtlige syv ‘uafhængige fiskere’ i det kystnære rejefiskeri har (netto) købt eller modtaget årskvoter fra enten Polar Seafood eller Royal Greenland – og ikke fra modparten. Aftalerne har dermed karakter af at være langvarige; de ‘uafhængige fiskere’ skifter ikke over til konkurrenten men er ‘trofaste’. Figur 5 Nettosalg af årskvoter i rejefiskeriet i 2016-2018 illustrerer de to klynger af virksomheder i rejefiskeriet.
De købte eller modtagne årskvoter fra Polar Seafood og Royal Greenland udgør en betydelig del, i gennemsnit 22%, af de ‘uafhængige fiskeres’ samlede tilgængelige kvotemængde. Der er derfor risiko for, at de ’uafhængige fiskere’ ikke vil være i stand til at forrente deres fartøjer uden de ekstra års-kvoter fra de store selskaber.
De seks ‘uafhængige fiskere’ i det kystnære fiskeri indhandler hele fangsten hos det selskab, de modtager eller køber årskvoter fra – de indhandler ikke hos modparten. Analysen viser yderligere, at de ’uafhængige fiskere’ er loyale overfor det selskab som de modtager årskvoter fra. Der er dermed opstået to klynger i rejefiskeriet. Klynger der samler sig om de to store selskaber Royal Greenland og Polar Seafood.
Figur 5 Nettosalg af årskvoter i rejefiskeriet 2016-2018
NOTE: FIGUREN VISER KUN NETTOHANDLER OG ER SAT OP I KLYNGER. I FIGUREN ER FARTØJERNE GRUPPERET UNDER HHV. ROYAL GREENLAND OG POLAR SEAFOOD, HVIS ROYAL GREENLAND ELLER POLAR SEAFOOD HAR MEDEJERSKAB I DET PÅGÆLDENDE FARTØJ. HANDLEN FRA POLAR SEAFOOD TIL ROYAL GREENLAND DÆKKER OVER ÉN HANDEL I 2018 PÅ 2.000 TONS TIL ICE TRAWL GREENLAND, SOM ER DELVIST EJET AF ROYAL GREENLAND.
KILDE: LICENSOVERSIGTER FRA 2013-2015.
Alle datterselskaber, der helt eller delvist ejes af hhv. Royal Greenland og Polar Seafood, (netto) køber eller modtager årskvoter og indhandler hele fangstmængden til hhv. Royal Greenland og Polar Seafood.
Analysen indikerer, at der findes samarbejdsaftaler i rejefiskeriet, hvor ‘uafhængige fiskere’ hvert år får stillet årskvoter til rådighed af Royal Greenland og Polar Seafood til gengæld for, at fiskerne indhandler både årskvoterne og deres egne kvoter hos det pågældende selskab og ikke hos konkurrenten. Fra 2016-2018 modtog samtlige ‘uafhængige fiskere’ i rejefiskeriet en betydelig del af deres samlede tilgængelige kvote fra enten Royal Greenland eller Polar Seafood, og alle fiskerne indhandlede samtidig hele kvoten til det pågældende selskab.
Analysen er ikke i sig selv et bevis for eksistensen af eksplicitte kontraktlige krav om indhandlingen hos hhv. Royal Greenland og Polar Seafood. Foruden at sikre adgang til kvoterne kan der være andre årsager til handelen med årskvoter. Handelen kan øge fleksibilitet i fiskeriet og sikre, at kapaciteten hos alle selskaber udnyttes fuldt ud.
Fiskerne og de store selskaber kan have gensidig gevinst af aftalerne: Royal Greenland og Polar Seafood får sikkerhed for en større adgang til fiskeressourcen til fabrikkerne end den kvote, de selv må eje, jf. ejerskabs-grænserne, og fiskerne får adgang til at fiske en større del af kvoten, end de selv ejer, til sikre afregningspriser. For begge parter kan det føre til en bedre udnyttelse af den eksisterende produktionskapacitet (størrelsen på landanlæggene henholdsvis kutteren), hvilket er god samfundsøkonomi.
Aftalerne kan imidlertid begrænse konkurrencen på indhandlingssiden. Hver gang en fisker frivilligt indgår en samarbejdsaftale, der indeholder et krav om indhandling til et specifikt selskab, påfører selskabet en såkaldt negativ eksternalitet i form af mindsket konkurrence på de øvrige fiskere. De øvrige fiskere får sværere ved at forhandle indhandlingspriser og -vilkår, fordi der ikke er et frit marked med en markedsbestemt indhandlingspris, og fordi der ikke er konkurrence om råvarerne mellem Royal Greenland og Polar Seafood, og mellem de nuværende og eventuelle nye ejere af indhandlingsstederne.
Indhandling
Der er 4 indhandlingsanlæg/fabrikker, der tager imod rejer i Grønland. Royal Greenland ejer to rejefabrikker i henholdsvis Ilulissat og Sisimiut. Polar Seafood ejer rejefabrikker i Aasiaat og Nuuk. Dermed sidder de to virksomheder på hele indhandlingen af rejer i Grønland.
Det kystnære rejefiskeri er underlagt 100% indhandlingspligt. Derudover er det havgående fiskeri forpligtet til at indhandle 25% af fangsten.
Polar Seafoods og Royal Greenlands flåder indhandler til egne fabrikker. Fordelingen af indhandlingen fra de uafhængige rejefiskere fordelte sig i 2016-2018 med 73% af indhandlingen til Royal Greenland og 27% til Polar Seafood.
Vurdering
Samlet set vurderes markederne indenfor rejefiskeriet som værende meget koncentrerede. Det gælder for selve rejefiskeriet og fabrikkerne i land.
Den høje markedskoncentration og de høje adgangsbarrierer til markederne i form af store investeringsbehov i kvoteandele, hvis disse kan erhverves, samt trawlere til rejefiskeri gør at der er risiko for konkurrencebegrænsende adfærd fra virksomhederne.
Det er derfor relevant at se på om markederne er blevet for koncentrerede i forhold til at opretholde effektive markeder. Dette har særligt betydning for de ”uafhængige fiskere”, der primært opererer i det kystnære fiskeri.
Fiskerne i rejefiskeriet er samlet i to klynger omkring de to store selskaber Royal Greenland og Polar Seafood.
Det vil være relevant at se på forskellen i landingspligten imellem de kystnære og det havgående fiskeri, idet kvoteandele handles imellem de to reguleringsområder.
Det vil også være relevant at se på fordelingen af kvoteandele. De store selskaber har opkøbt store kvoteandele og kontrollerer derudover igennem datterselskaber og associerede selskaber optil 38% af kvoten. Tager man de fiskere, der får ekstra årskvoter af de store selskaber med i vurderingen, så stiger den samlede andel af kvoten for klyngen endnu mere.
Hellefisk
Hellefisk er den næst vigtigste eksportvare i Grønland. I 2017 eksporterede Grønland 30.000 tons til en værdi af DKK 840 mio. eller 23% af eksporten af fisk og skaldyr. Fiskeriet efter hellefisk beskæftiger 1.130 årsværk.
Kvoter
Fiskeriet efter hellefisk er reguleringsmæssigt opdelt i tre kategorier: Havgående fiskeri, Kystnært fiskeri i både over 6 meter og Kystnært jollefiskeri.
Der anvendes tre forskellige reguleringstyper indenfor fiskeriet efter hellefisk. For det havgående fiskeri benyttes individuelle kvoter (IK), der gælder for et år og ikke kan købes eller sælges, for det kystnære fiskeri fra både over 6 meter anvendes individuelle omsættelige kvoter (IOK) og for jollefiskeriet benyttes olympisk fiskeri. Ved olympisk fiskeri er kvoten fælles for alle fiskere. Her gælder ”først til mølle”-princippet. Når kvoten er opfisket, må der ikke fiskes mere.
Det olympiske fiskeri og de individuelle kvoter i det kystnære fiskeri har betydet at der ikke er sket den samme konsolidering og effektivisering af fiskeriet efter hellefisk som er sket i rejefiskeriet. Der er dermed ikke samme problem med markedskoncentration i fiskeriet.
I det havgående fiskeri, der udgør ca. 36% af TAC er Royal Greenland og Polar Seafood begge aktive. Samlet fanger disse selskaber 66% af fangsten i det havgående fiskeri efter hellefisk.
Tabel 3 Regulering, beskæftigelse og indkomst i fiskeriet efter hellefisk
| Havgående | Kystnært 6m+ |
Kystnært (jollefiskeriet) |
|
| Reguleringstype
|
IK | IOK | Olympisk |
| Maks ejerskab (kvoteloft) |
– | 5,0% | – |
| Fartøjsbegrænsning | Ingen | Maks 75 BRT/120BT | <6m |
| Indhandlingspligt
|
Vest: 25% Øst: ingen |
100% | 100% |
| Licenser (2018)
|
11 | Ca. 200 | Ca. 1.300 |
| Aktive fartøjer
|
6 | Ca. 190 | Ca. 1250 |
| Beskæftigede årsværk (2011) | Ca. 210 | Ca. 220 | Ca. 700 |
| Gns. årsindkomst fra fiskeri, DKK (2011) |
780.000 | 170.000 | 230.000 |
KILDE: FISKERILOVEN, DATA FRA GFLK, OG COPENHAGEN ECONOMICS (2013): ‘ET EFFEKTIVT FISKERI GENNEM GOD REGULERING’
Indhandling
Forbruger- og Konkurrencestyrelsen har undersøgt konkurrencesituationen på markedet for indhandling af hellefisk fra det kystnære fiskeri (hhv. kuttere længere end 6 m og joller).
Vi har set, at det kystnære fiskeri efter hellefisk er karakteriseret ved mange individuelle fiskere, som ikke tilhører de selskaber, der ejer indhandlingsanlæggene. Der er derfor tale om et marked med mange transaktioner, hvor der sættes en pris (modsat fx rejefiskeriet med mange overførsler indenfor samme virksomhed).
På indhandlingssiden er der i øjeblikket 7 selskaber, der indhandler hellefisk. Royal Greenland har indhandlingsanlæg spredt over hele vestkysten mens de øvrige indhandlingsselskaber er forankret i et eller få geografiske områder.
Samlet har Royal Greenland en andel på 60% af markedet for indhandling af hellefisk. Nærmeste konkurrent er Halibut Greenland med en markedsandel på 16%. Derefter kommer Polar Seafood og Avannaa Seafood med hver en markedsandel på 5%. Der er derfor tale om et marked med mange forskellige sælgere (fiskere), få forskellige købere (landanlæg) og en høj markedskoncentration på købersiden.
Figur 6 Indhandling af hellefisk efter ejer af indhandlingsanlæg og -skibe 2016-2018
NOTE: ØVRIGE INDEHOLDER KITAA SEAFOOD, NUUSSUAQ FISH, ARCTIC PRIME PRODUCTION, UUMMANNAQ SEAFOOD, ARSUK FOOD OG INDHANDLINGSSKIBE, DER IKKE OPERERES AF ROYAL GREENLAND, HALIBUT, POLAR SEAFOOD ELLER AVANNAA SEAFOOD.
KILDE: GFLK.
Afstand mellem indhandlingssteder
Forbruger- og Konkurrencestyrelsen har undersøgt om kuttere og joller kan nå flere forskellige konkurrerende indhandlingsselskaber fra fangstområderne, og om indhandlingspriserne er lavere i områder med få konkurrerende indhandlingsselskaber.
På baggrund af data fra GFLK fra 2016 til 2018 har Forbruger- og Konkurrencestyrelsen beregnet, at en jollefisker sejler i gennemsnit 45 km fra fangststedet til indhandlingsanlægget. For kuttere over 6 meter er gennemsnittet 42 km. Ser man på hvor langt den enkelte fisker maksimalt har sejlet med sin fangst i perioden 2016 til 2018 er afstanden 76 km i gennemsnit for jollefiskere og 117 km i gennemsnit for kuttere over 6 meter.
Det betyder, at 67% af jollefiskerne og 80% af kutterne over 6 meter har adgang til to eller flere forskellige konkurrerende indhandlingssteder (forskellige ejere).
Der er store regionale forskelle på, hvor mange forskellige indhandlingsselskaber fiskerne kan nå fra fangststederne.
Ved Diskobugten, Upernavik og Ummannaq, hvor 81% af hellefiskene fanges, kan størstedelen af fiskerne vælge mellem to eller flere konkurrerende indhandlingsselskaber.
Modsat har fiskerne i de nordligste områder, hvor 2% af fangsten landes, kun Royal Greenland som eneste indhandlingsmulighed for fiskerne.
I Sydgrønland landes 8% af hellefiskene. Her er der en overvægt af fiskere, der kun kan nå et indhandlingsselskab fra fangststedet.
I området ved Nuuk, hvor 9% af fangsten landes er der stor konkurrence imellem indhandlingsselskaberne. Det betyder at næsten alle fiskere kan nå mere end et indhandlingsselskab fra fangstpladserne.
Figur 7 Priser på kystnær hellefisk fordelt på indhandlingssteder 2018
KILDE: GFLK.
Konkurrencen imellem indhandlingsstederne har stor betydning for prisen på fisken. Flere konkurrerende indhandlingssteder giver højere priser for fangsten.
Figur 8 Gennemsnitlig indhandlingspris for fangster med adgang til hhv. 1, 2 og 3 konkurrerende indhandlingssteder 2018
NOTE: ANTAL INDHANDLINGSMULIGHEDER (EJERE) INDENFOR MAX-DISTANCEN.
Indhandlingsskibe
Forbruger- og Konkurrencestyrelsen har undersøgt effekten på priserne af, at et indhandlingsskib fra et konkurrerende selskab lægger til i et område og deltager i konkurrencen om at købe fiskene.
Indhandlingsskibe kan indsættes midlertidigt for at indhandle fisk i et område. Fiskene omlades til skibet, hvor de enten forarbejdes om bord eller transporteres til forarbejdning et andet sted.
Indhandlingsskibe indsættes for at forbedre indhandlingspriserne og -mulighederne for fiskerne[1].
Samtidig er der dog en målsætning om, at indhandlingsskibe ikke skal fjerne forretningsgrundlaget for den landbaserede industri: Det kræver en dokumenterbar mangel på landbaserede indhandlingsmuligheder at få en tilladelse til at indsætte et indhandlingsskib[2]. Desuden tager Departementet hensyn til investeringer i landanlæg, ved kun at meddele tilladelse til indsættelse af indhandlingsfartøj til selskaber med eksisterende landanlæg. Samtidig beskrives det, at hvor der ønskes en åbning for konkurrence på indhandlingspriser kan gives midlertidig tilladelse til indsættelse af indhandlingsfartøj til hellefisk i forvaltningsområderne Upernavik og Uummannaq. Dette udelukkende såfremt det er med henblik på at finansiere et nyt land-anlæg[3].
I perioden fra 2016-2018 blev der indsat indhandlingsskibe 77 gange. 33 af disse var Royal Greenland og Halibut Greenland, der indsatte et skib ved eget landanlæg, hvilket kan skyldes kapacitetsmangel på landanlæggene. I det følgende undersøger vi effekten på indhandlingspriserne i et område, hvor der indsættes konkurrerende indhandlingsskibe. Vi ekskluderer derfor Royal Greenland og Halibut Greenlands egne indhandlingsskibe fra analysen.
Når indhandlingsskibet er i området, påvirker det priserne og fordelingen af indhandlingen. I gennemsnit tager indhandlingsskibet 57% af indhandlingen, når skibet er i området. Før og efter indsættelse af skibet har landanlægget hele indhandlingen.
Prisen på indhandlingen stiger i forhold til prisen før indhandlingsskibet kom til området. I gennemsnit 12,3% på landanlæg og 6,6% på indhandlingsskibe i forhold til prisen før skibet indsættes. Priserne på fisken stiger ikke i samme omfang på indhandlingsskibet som på landanlæggene. Dette kan skyldes at indhandlingsskibet ligger tættere på fangststederne og fiskerne dermed accepterer en lavere pris på indhandlingen, da de sparer brændstof og hurtigere kan vende tilbage til fangstområdet. Når skibet trækkes ud af området, falder priserne tilbage til det de var før indsættelsen.
Nye indhandlingssteder
Forbruger- og Konkurrencestyrelsen har analyseret effekten på priserne af, et nyt konkurrerende landanlæg åbner i et område, hvor Royal Greenland har tre forskellige indhandlingssteder, og hvor der ikke er andre konkurrenter i nærheden.
I 2016 gik en gruppe fiskere sammen i Uummannaq og etablerede Avannaa Seafood. Indhandlingsstedet konkurrerede med Royal Greenland, der tidligere havde været eneste indhandlingsselskab i området. Royal Green-land havde tre indhandlingssteder i området.
Figur 9 Kilopris på kystnær hellefisk i området sydlig Uummannaq Fjord
NOTE: ENKELTE UGER ER IKKE INKLUDERET PGA. SMÅ MÆNGDER OG KRAFTIGT VARIERENDE PRISER.
KILDE: GFLK
Priserne steg 22% i området efter Avannaa Seafood åbnede indhandlings-anlægget i konkurrence med Royal Greenland.
Figur 10 Markedsandele for indhandling af kystnær hellefisk i området sydlig Uummannaq Fjord
NOTE: ROYAL GREENLAND DÆKKER UUMMANNAQ, SAATTUT OG IKERASAK. ANDELENE ER TREUGERS GLIDENDE GENNEMSNIT.
KILDE: GFLK.
Fiskernes muligheder for at vælge mellem flere forskellige konkurrerende indhandlingsselskaber er ofte begrænsede i det kystnære fiskeri efter hellefisk. Det gælder særligt i de nordligste områder, hvor Royal Greenland er fiskernes eneste indhandlingsmulighed. Omkring Diskobugten, Upernavik og Ummannaq, hvor de fleste hellefisk fanges, kan fiskerne oftest vælge mellem to eller flere konkurrerende selskaber.
For en tredjedel af fangsterne langs hele vestkysten må jollefiskerne sejle længere end den gennemsnitlige max-sejleafstand på 76 km for at få adgang til mindst to konkurrerende indhandlingssteder. For kutterne, der i gennemsnit sejler maksimalt 117 km fra fangstområde til indhandling, gælder det samme for en femtedel af fangsterne.
Den begrænsede konkurrence viser sig på flere forskellige måder:
- Der er tegn på, at indhandlingspriserne er højere, hvis det for en større andel af den landede fangst ved et landanlæg gælder, at fiskerne har flere forskellige konkurrerende indhandlingsselskaber at vælge mellem (inden for den gennemsnitlige sejleafstand). Det er et tegn på manglende konkurrence på trods af, at vi vurderer, at en del af forskellene i indhandlingspriser kan skyldes forskelle i produktionsomkostninger eller i kvaliteten af fiskene.
- Indhandlingspriserne på de nærmeste landanlæg stiger med 12% i gennemsnit, når der indsættes et konkurrerende indhandlingsskib. Når et nyt konkurrerende landanlæg åbner op, stiger priserne ligeledes i nærområdet. Det var tilfældet, da en gruppe fiskere i 2016 gik sammen og åbnede Avannaa Seafood i Uummannaq, hvorefter Royal Greenland hævede priserne i området med ca. 22%. I et marked med perfekt konkurrence, ville det ikke være muligt at hæve priserne over længere perioder.
Royal Greenland står for 60% af al indhandling af hellefisk fra det kystnære fiskeri.
Såfremt Royal Greenlands investeringer i salgs-og distributionskanaler i Grønland såvel som på globalt plan er en forudsætning for at kunne drive indhandlingsstederne i Grønland, kan den høje markedsandel være et udtryk for høje faste omkostninger, og Royal Greenland kan have et såkaldt naturligt monopol. I så fald udnytter Royal Greenland stordriftsfordele, som ville forsvinde, og de samlede omkostninger ville stige, hvis indhandlingen spredes ud på flere aktører. Dermed kan Royal Greenlands høje markedsandel være udtryk for god samfundsøkonomi.
Den høje markedsandel kan imidlertid også være et udtryk for, at Royal Greenland kører med underskudsgivende landanlæg og kan gøre det fordi selskabet er offentligt ejet. Royal Greenland kan hæve priserne, når der kommer nye konkurrenter, på en måde, som private aktører ikke ville have mulighed for. I så fald ville tiltag, der øger konkurrence kunne føre til omkostningsbesparelser.
Vurdering
Samlet vurderes markederne indenfor fiskeriet efter hellefisk ikke at være koncerteret i en grad, der giver anledning til konkurrenceretlige problemstillinger. Effektiviteten i fiskeriet er begrænset med det store antal fartøjer, særligt i det kystnære fiskeri. Dette ses ved den gennemsnitlige årsindtægt hos fiskerne i det kystnære fiskeri efter hellefisk, der er DKK 215.000. Til sammenligning er årsindtægten i det kystnære rejefiskeri på DKK 500.000. Det er derfor relevant at se på om antallet af fartøjer i det kystnære fiskeri efter hellefisk sikrer en effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse. En konsolidering af fiskeriet på færre fartøjer vil kunne sikre en større effektivitet i fiskeriet, hvilke vil betyde bedre afkast til fiskerne og samfundet.
Markedet for indhandling af hellefisk er meget koncentreret med Royal Greenland som den største indhandler af hellefisk med en markedsandel på 60%.
Betydningen af alternative indhandlingsmuligheder er vigtig for prisen på markedet. Vi har set på betydningen af indsættelse af indhandlingsskibe samt etablering af nye landanlæg.
Indsætning af indhandlingsskibe har en hurtig effekt på konkurrencesituationen de lokale markeder. Indhandlingsskibet får næsten øjeblikkeligt en stor markedsandel og prisen på indhandlingen stiger. Men når skibet igen forlader området, falder markedet hurtigt tilbage til monopolligevægten. Det kan problematiseres om indsættelse af indhandlingsskibe i et område uden konkurrence på langt sigt skader udviklingen af konkurrerende landanlæg i området. Det kan fjerne lysten til at investere i et landanlæg, hvis et område besøges regelmæssigt af indhandlingsskibe. Det kan derfor være relevant at se på indsættelse af konkurrerende indhandlingsskibe i et lokalområde, herunder om baggrunden for indsættelsen er manglende landkapacitet eller om der er tale om cherry picking, hvor selskabet bag ser mulighed for en hurtig gevinst.
Effekten af etablering af nye indhandlingsanlæg er langvarig. Eksemplet fra Uummannaq viser, at konkurrencen varigt forbedres, når der kommer konkurrence imellem indhandlingsselskaberne. Investeringer i landanlæg er i forhold til indhandlingsskibe mere risikable, da man ikke bare kan flytte et landanlæg, hvis fisken flytter sig eller konkurrencen er for hård. Såfremt man ønsker flere landbaserede anlæg etableret, kan det være relevant at se på, hvordan man i den øvrige regulering af fiskeriet kan understøtte disse investeringer. Det kan fx være ved ikke at indsætte indhandlingsskibe i disse områder medmindre der er konstateret manglende produktionskapacitet.
Inussiarnersumik Inuulluaqqusillunga
Med venlig hilsen
Jacob Hinrichsen
Formand for Konkurrencenævnet
[1] På www.businessingreenland.gl fremgår, at indhandlingsskibe kan indsættes ”for at skabe en naturlig prisudvikling i fiskerierhvervet”.
[2] Grønlands Selvstyre (2013) ”Vejledning til ansøgning om indsættelse af et indhandlingsfartøj (Omladningstilladelse).
[3] Grønlands Selvstyre (2013) ”Principper for indsættelse af indhandlingsfartøjer”, Ved ansøgning skal vedlægges 2-årig handlingsplan for opførsel af nyt landanlæg på lige vilkår med eksisterende anlæg.